财政学案例

 

本案例库包括四大部分,第一部分为基础理论方面的7个案例;第二部分为财政支出方面的8个案例;第三部分为财政收入方面的6个案例;第四部分为财政管理方面的4个案例。任课教师可以根据教学的实际需要和时间安排灵活选用。

 

第一部分:财政基础理论案例

 

案例1               海上的灯塔非得由政府来提供吗?

         ——析论公共产品的私人提供

、描述

著名经济学家科斯( RCoase)在1974年发表的《经济学上的灯塔》一文中,研究了英国早期的灯塔制度。17世纪以前,灯塔在英国是名不见经传的,17世纪初,由领港公会造了两个灯塔并由政府授权专门管理航海事务。科斯注意到,虽然领港公会有特权建造灯塔,向船只收取费用,但是该公会却不愿投资于灯塔。16101675年间,领港公会没有建造一个新灯塔,但同期,私人却投资建造了至少10个灯塔。但在当时的灯塔制度下,私人的投资要避开领港公会的特权而营造灯塔,他们必须向政府申请许可证,希望政府同意授权向船只收费。该申请还必须由许多船主签名,说明灯塔的建造对他们有益,同时要表示愿意支付过路费(TOll),过路费的多少是由船的大小及航程经过的灯塔多少而确定的。久而久之,不同航程的不同灯塔费,就干脆印成册,统一收费。私营的灯塔是向政府租地而建造的,租期满后,再由政府收回让领港公会经营。到1820年,英国当时的公营灯塔有24个,而私营灯塔有22个。在总共46个灯塔中,有34个是私人投资建造的。后来,政府开始收回私营灯塔。到1834年,在总共56个灯塔中,公营(即由领港公会经营)的占42个。到1836年,政府通过法规将剩余的私营灯塔全部收回,在1842年以后,英国的灯塔全部由公会经营了。

二、评析

灯塔是经济学家探讨公共产品理论时最喜欢用的一个例子。从穆勒到萨缪尔森,都认为灯塔收费困难而只能由政府经营。科斯的论文却提出了一个命题:公共产品非得由政府提供吗?科斯的挑战有没有成功呢?关于收购私营灯塔的理由,英国当局的解释并不在于私人收费的困难,而在于私人收费过高。科斯自己说,他调查英国灯塔制度的根本目的在于证明灯塔的私人收费是可能的,从而表明从穆勒到萨缪尔森关于把灯塔看作必须由政府经营的观点是枉费心思的。但是,正如张五常教授所言,问题并非这么简单。“我们要问,假若政府不许以特权,私营收费能否办到?”科斯似乎没有提及这个问题。例如,有人准备在适宜建造灯塔的地方购买或租借一块土地,并在公布其计划之后,就跑到船主那里要他们签约并支付买路费。签约的船主得到灯塔的服务,当然就要按约交费,否则就会惹起官司。这样一来,收费问题似乎就解决了。但是更根本的问题是,有多少个船主肯签约?科斯在文中提到了船主联合申请的步骤,但究竟有多少船主会在申请上签名?船主的签名只是帮助灯塔建造者向政府申请特许权,而特许权被批准之后,不签字的船主也要交费,在这种情况下,又会遇到收费的困难。因此,张五常教授指出,在灯塔的例子中,收费困难有两种,而包括科斯在内的许多经济学家都将两者混淆起来。第一种就是船主否认从灯塔中受益,从而不愿付费。这类收费的困难不太大,因为船只进入港口在航线上显然是要经过灯塔的,否认是不容易办到的。只是对于经过有灯塔的航线但未进入港口的船才与这种收费困难。当然这种情况不多,因而第一种收费的困难并不重要。第二种困难是“搭便车”,就是承认从灯塔中受益,但不肯付费。对于这一困难,科斯没有提供解决的办法。张五常教授的主要证据就是政府给予私营灯塔一个专卖权(Patent),这意味着每一艘船只要使用灯塔都必须交付费用。这种专卖权就好像向发明者授予专利权一样,本质上是一回事。用“专卖权”来压制“搭便车”的行为,是解决公共产品收费困难的可行途径。

必须指出,无论何种收费办法都难以彻底解决收费问题。因为灯塔和其他公共产品一样,其自然属性决定了使用上的“非排他性”,要真正设计或发明一整套排他的装置和制度将公共产品“私有化”,必须考虑制度设计的成本以及执行和监督的费用。在一般情况下,这些成本是昂贵的。这就是为什么公共产品的供给缺乏刺激和效率的根本原因。可见,科斯的分析是在政府许以特权的前提下进行的,而政府许以特权事实上就是由政府提供公共产品。

如果公共产品由私人提供,会造成资源的浪费。不妨再举一个事例来说明。据《新民晚报》1989830报道,上海市北京路上有幢房子,7户人家合用一个6平方米的灶间。每当夜幕降临家家烧饭的时候,7盏灯齐放光明,把个斗室照得通明。各家“划地为牢”,围绕煤气灶炸、炒、爆、煮。殊不知,多少度电在“空耗”中白白浪费了。类似这样的情况在公共走道、公用卫生间等地方也有发生。这则并非虚构的故事告诉人们:公共产品(即电灯或灯光)的完全私有化(即每户拥有一盏灯)并非是一件好事,对于社会来说,公共产品的完全私有化会导致资源重复配置,造成浪费。虽然公共产品的这般私有化解决了收费的困难,每户都按表付费,但由于公共产品已经变成每户的私人产品,因而,私有产权制度每户所缴纳的费用(即为购买灯光的价格)大致上等于7户人家构成的社团产权制度下所需费用的7倍,因为在私有产权下,电力资源的配置将7倍于社团产权制度下的电力供应。显然,公共产品的私有化会造成费用的过多支出和重复配置电力资源的极大浪费,从而可以证明公共产品的私有化并不是社会最佳的制度选择,尽管这一办法可以解决收费困难问题。因此,在公共产品的私有化与公共产品的合理配置之间,也有一个比较成本的问题。公共产品私有化的代价包括资源重复配置的浪费以及设计排他装置的费用(如每户要安装一个独用电度表和独用开关等),而对公共产品设计一种社团产权制度的代价只包括收费的困难或“免搭车”造成的逃费损失以及谈判的交易费用。对这两种代价或费用的比较是考虑产权制度变革或制度安排的主要参数。

这个例子实际上反映了合用一间厨房的邻居关系的复杂性。为什么7户人家当中没有一户出来提议由7户人家共用一盏灯而不要同时使用7盏灯呢?这里面大多是中国传统的道德和人际关系的因素,是这些因素阻碍了这个建议的提出。但从经济学的观点看,这些非经济的因素可以转化为成本的因素。所有这些非经济的因素实则都是使合作的协议难以达成的“交易费用”。因此,“交易费用”的存在阻止了从私有产权制度向社团产权制度的转变,而且参与者人数越多,这一交易费用越大,制度的转变难度也越高。在这种情况下,如果要推行社团产权制度,就需要外在力量(如政府、居委会)的努力。

 

案例2          居民楼里单元防盗门由谁安装更好?

——析论安全服务的政府提供

描述

朋友一直抱怨所住楼房的安全问题。原来他住的楼房是原所在单位管理的住宅小区,由于多种原因,物业管理和社区服务很不健全,小区的生活环境不太好。某些家庭屡次发生失窃事件,原因之一是该居民楼里各单元没有加装公共防盗门。每次失窃案发生以后,大家都希望楼里能装上一扇单元防盗门,各家进出有钥匙,朋友来了就在楼下通过电话喊一声,使整幢楼的安全性增加。但防盗门一直没有装上。向单位房管部门反映,说是住在楼里的已经不完全是本单位的人,费用难以协调;再说这些住房已经出售给私人,装防盗门应该由居民自己出钱。于是该居民楼处于一种“无政府状态”之中,没有一个机构出面负责解决“装防盗门”这样的公共事务。

二、评析

先看着防盗门问题能否通过私人方式去解决。在没有加装单元防盗门的情况下,一些最担心家里被盗、被抢的人首先出资给自己家里加装防盗门。对个人来说,这要花更多的钱,但比起费时费力地去搞“制度创新”还是合算的。从长远来讲,由于有钱的人加装防盗门,窃贼的盗窃难度大了,成功概率低了,盗窃行为的净收益小了,边际收益降低。因此,窃贼要么设法提高盗窃技能,要么就是光顾那些不装防盗门的家庭。这样一来,那些原以为自己没有多少钱,小偷不会光临,毋需加装防盗门的家庭会受到损失。最后的结局是:不管有钱还是没钱、钱多还是钱少,家家都装防盗门。

对每一个家庭来讲,投资于防盗门的支出与自己对家庭财产被盗的预期损失是相关的。也就是说,盗窃的预期损失越大,投资防盗门的愿望和实际投资越大;盗窃的预期损失越小,投资防盗门的愿望和实际投资越小。就整幢楼而言,每个家庭用于防盗门的支出远远大于统一安装一扇单元防盗门的费用,两者之差额,代表一种制度成本,它并没有带来社会福利,却造成了社会资源的浪费。

如何以公共方式提供的安全服务——加装防盗门成为可能?这种事情该由谁来管?怎样管?其实,加装单元防盗门应该是政府管的事,因为“安全”是一种典型的公共产品。第一,如果没有公共治安,犯罪必定泛滥,个人用于防治犯罪的成本大量增加,全社会用于防治犯罪的总支出也增加,不如建立公共治安体系来得经济,而防盗门的安装正是公共治安体系的一个组成部分。这就是说,从社会的角度来讲,安装单元防盗门比大家各自投资更有效率。第二,政府是社会中惟一能够合法使用暴力来保护产权的机构,也是惟一能够借助于强权来征税的机构,拥有提供公共产品的便利条件。因此,加装防盗门这件事应该由政府来管。当然,政府的职能是负责公共产品的供给,并不一定要由政府自己来生产防盗门。公共产品的基本特征之一是消费的非排他性,非排他性是相对而言的,是针对特定的消费群体的,因此,对公共产品的理解也是相对的。从大的方面讲,公共治安在全国范围内是公共产品,每一个公民的消费均具有非排他性,公民享受这种消费通过公民纳税来支付。从小的方面看,防盗门对于同一幢居民楼的消费者来讲,具有非排他性,他们应该为消费公共产品负责,也就是说,应该支付该公共产品的成本。通俗地讲,谁受益谁付费,居民应该为加装公共防盗门付费。虽然居民都是单元防盗门的受益者,但对于每一个居民来讲,他们实际的边际收益是不同的,有人愿意,有人不愿意。举个极端的例子,对于家中没有什么财产的赤贫者来讲,根本没有财产失窃的可能,他是不愿意为单元防盗门付费的。一个百万富翁就很愿意付费。既然加装单元防盗门会给不同的消费者带来不同的收益,因此,他们为加装防盗门而愿意支付的成本也不一样,即边际收益高的居民愿意付较高的价格,边际收益低的居民愿意付较低的价格。当实际价格超出预期时,人们愿意支付的价格上限就是心理价格。人们的心理价格是不固定的,受很多因素的影响,例如,最近发生的失窃事件,会提高居民愿意支付的心理价格。由于团体压力的存在,出于对团体的认同,人们在共同商议的过程中,也会作出让步以便达成协议。加装单元防盗门的成本如何分摊呢?假设一扇公共防盗门的成本为C,该幢楼有n套住房,单元防盗门给每户家庭带来的私人收益分别是V1V2,……Vn。只要ViC,防盗门就应该装。为了防止每户家庭“免费搭车”最终导致防盗门无法安装,可以设计一个类似投标的机制。由政府(户籍警、居委会、单位房管部门等)出面组织召开居民大会,让每户家庭认捐。设每户家庭认捐的数额为 P1P2,……Pn。假如Pi C,单元防盗门就不能安装,政府将款项退回每户家庭;假如PiC,则可安装防盗门,多余款项按捐赠比例退回。如果第一次失败,再让大家重新认捐,直到某次PiC防盗门安装为止。事实上,由于Vi C,所以安装单元防盗门会使每户家庭的私人收益Vi超过认捐数额Pi。这就意味着,每户家庭会在一次又一次的认捐过程中逐渐增加认捐数额,直到最后可以安装单元防盗门为止。

 

案例3                      中国西部大开发战略

 

一、西部概况

中国西部由西南五省区市(四川、云南、贵州、西藏、重庆)、西北五省区(陕西、甘肃、青海、新疆、宁夏)和内蒙古、广西以及湖南的湘西、湖北的恩施两个土家族苗族自治州组成。西部地区的这一定义,被称为“1022

西部地区幅员辽阔,面积约  685万平方公里,约占全国总面积的 71%。西部地区与蒙古、俄罗斯、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、巴基斯坦、阿富汗、不丹、锡金、尼泊尔、印度、缅甸、老挝、越南等14个国家接壤,陆地边境线长达18万余公里,约占全国陆地边境线的91%;与东南亚许多国家隔海相望;有大陆海岸线1595公里,约占全国海岸线的110

中国西部自然条件恶劣,水土流失面积占全国的80%以上,荒漠化面积占全国的90%以上,但有着极为丰富的自然资源。水、风力、太阳能、地热、土地、旅游资源及矿藏资源更是得天独厚,是中国持续发展的重要支柱。长江与黄河的源头都位于西部地区,全国规划中的十大水电基地有七个分市在西部,水电资源理论蕴藏量约55749万千瓦,占全国的82%,可开发水电资源约27434万千瓦,占全国的72%,目前开发程度不到8%,比全国水电平均开发程度19%低11个百分点。近年来,中国在内蒙古草原和藏北高原开发太阳能、风能电力这两种清洁能源,为解决高原农牧民的生活用电,起到很好的作用。西部、特别是大西南地区内河航运方面也具有极大的开发潜力。全国已探明的140多种矿产资源中,西部地区就有120多种,其中煤炭资源保有储量为3882亿吨,约占全国已探明保有储量的39%。一些稀有金属的储量名列全国乃至世界前茅。西部地区天然气资源比较丰富,约占全国天然气总资源量的6O%。在陕西、甘肃、宁夏、青海和新疆近几年来接连发现许许多多的大中型套装油气田,其开发前景十分诱人。知识、专利、品牌等后天获得性资源往往对这些丰富的自然资源有点石成金的作用,而这正是西部所欠缺的。相比较而言,东部地区有大量附加价值高、技术含量高的产业和产品,但东部地区能源资源比较匮乏,小火电较多,既严重污染环境,又很不经济,急需清洁能源。

另外西部地区自然资源配置极不均衡,各地的条件差异很大。西北地区的水资源短缺,绿色资源也贫乏,西南地区的可利用土地短缺。但大西南是祖国的天然宝库:金属矿藏、非金属矿藏、高质地煤炭等都极为丰富。大西南是高山区,铁路、公路都难以胜任将被开发出来的大宗货物运出山区,矿产运输基本上是以运定产,丰富的宝藏长期以来没有得到有效地开发。陕西的高科技产业已形成一定规模,四川的加工业相对发达,云南的生物资源丰富,新疆的“一红一白”已初步形成优势。在地理上,各省区又处于不同的地位,具有不同的连接通道和连接方向。

在人力资源方面,1999年末,西部地区总人口约365亿,约占全国总人口的29%。其中农牧业人口多,贫困人口比重大,受教育的程度低,劳动力价格低;国家重点扶贫县307个,占全国总数的50%以上。由于乡镇企业不发达,就业的压力也很大。

二、日渐拉大的东西部地区差距

新中国成立前,经济发展的东西部差距早已形成。改革开放以后,东部沿海地区同西部地区的发展差距进一步扩大,使得原本发育程度就很低的市场又被分成几大板块,东部地区接近后起工业化国家的发展水平,而西部地区却只相当于发达国家20世纪初的水平。这种差距具体表现在以下几方面:

1、经济增长速度的差距不断扩大。从新中国成立至1978年的30年间,东\中、西部国民生产总值以现价计算,平均增长速度之比为681678725区高于东部地区044个百分点。进入80年代以后,中西部地区经济增长速度开始落后于东部地区。

2、经济总量差距不断拉大。1978年,东、中、西部国民生产总值占全国国民生产总值的比重为525%、2970%、1780%,1995年为5900%、2650%、1450%。

3、人均国民生产总值差距不断扩大。1980年,东、中、西部三大地带人均国民生产总值分别为4883元、3360元和2743元,中西部地带分别相当于东部地带的7495%和5617%,到了1995年,全国人均国民生产总值4757元,东部地带为7910元,中部地带为3250元,西部地带为2696元,东部地带是西部地带的293倍。

4、乡镇企业发展水平的差距急剧扩大。从发展速度上看,在19901995年的6年间,东部地区是西部地区的3倍;从乡镇企业的产值看,1995年乡镇企业既总产值53万亿元,东、中、西部地区所占比重分别为75617569,东部地区是西部地区的近11倍;从乡镇企业的就业人数看,1995年全国18亿人,占农村劳动力总数的28%东部地区在乡镇企业就业的劳动力占农村总劳动力的75%中部地区占20l%,西部地区占83%。

5、人均收入差距不断扩大。1980年,全国农民人均纯收入为19133元,东、中、西部地区所占比重分别为l39l11l1995年全国农民人均纯收入为1578元,东、中、西部地区之比为2301301。改革开放以前,西部地区的城镇居民收入略高于东部地区,目前是东部地区远远高于西部地区。

6、对外开放的范围和水平的差距拉大。在计划经济向市场经济体制的转变方面,西部地区起步晚,阻力也大一些。西部地区的资本市场基本处于封闭状态,社会资金流量比东部地区要小得多,从西部地区上市公司的数量来看,与东部地区相比所占比例很小,利用证券市场筹集的资金也很有限。这种状况如果得不到改变,势必影响到西部的开发。西部的技术项目储备也极为有限,实施西部大开发,将有大量外部资金、技术和人才涌入西部地区,以寻求投资潜力大的开发项目。

由于地区差距的扩大,东西部经济环境截然不同,使得环境较差的西部优势资源得不到开发,也使得经济相对发达的东部失去了西部这个强有力的依托。这个差距扩大的过程在一定程度上也会影响到民族的凝聚力,影响国民经济的持续、稳定、健康发展,影响了统一大市场的发育。

三、战略思想及政策措施

 (-)战略思想出台

 根据中国区域经济发展不平衡的国情,以及东部的经济发展优势,邓小平于1988年提出了“两个大局”的战略思想:一是东部沿海地区要充分利用有利条件,.较快地先发展起来,中西部地区要顾全这个大局。二是当发展到一定时期,就要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展,东部沿海地区也要服从这个大局。

19996月拉开了西部大开的序幕,这是新中国成立以来的第三次“西进”。同“一五”、“二五”时期的重点工业项目建设和六七十年代的“三线”建设相比,此次大开发不仅更具长远意义和全局意义,而且其时代背景也已发生了很大变化。前两次西部大开发,是在传统计划体制下由国家集中调拨资金物资实现的,这次西部大开发,是在市场对资源配置占据主体地位的形势下进行的 1999617,江泽民在西北五省区国有企业改革发展座谈会上强调要“抓住世纪之交历史机遇,加快西部地区开发步伐”,并提出了加快西部地区开的总的原则,即“把加快西部经济社会发展同保持政治社会稳定、加强民族团结结合起来,把西部发展同实现全国第三步发展战略目标结合起来,在国家财力稳定增长的前提下,通过转移支付,逐步加大对西部地区的支持力度;在充分调动西部地区自身积极性的基础上,通过政策引导,吸引国内外资金、技术、人才等投入开发,有目标、分阶段地推进西部地区人口、资源、环境与经济社会的协调发展”。

(二)初期的主要政策措施

为了加快西部地区改革和扩大对内对外开放步伐,国家首先把西部大开发纳入整个国民经济发展的战略来考虑,把允许开展试点的开放领域和试点项目,原则上在东中西部同时进行。同时,针对西部经济的特点,采取了特定的政策措施。

 1、鼓励外商投资政策。西部开发鼓励东部地区的外商投资企业到中西部地区再投资;允许沿海地区外商投资企业到中西部地区承包经营管理外资企业和内资企业;外商投资企业到中西部地区再投资项目,凡外资比例超过25%的,均可享受外商投资企业相应待遇。西部地区对限制类和限定外商股权比例项目的设立条件和市场开放程度,可比东部地区适当放宽,逐步扩大外商在中西部地区的投资准入领域,包括多个过去不让港澳台商及外商参与的领域,例如天然气、石油等资源,扩大对外经济技术交流与合作;放宽外商对基础设施等项目持股比例的限制,并进行服务贸易领域利用外资的试点。1999年年底,国家计委专门下发了《关于加强基础设施资产权益转让管理的通知》,《通知》规定,国家鼓励外商参与中西部地区国有企业的股权、经营权转让项目,以盘活存量资产,促进国有经济的战略性重组。 国家还出台了政策,扩大地方外资项目审批权,规定凡鼓励类且不需要国家综合平衡的外商投资项目,均由省级人民政府审批,报国家计委、国家经贸委、经贸部备案。

     2.向中西部地区投资的税收优惠政策。

200011日起,国家税务总局对设在中国中西部地区的国家鼓励类外

商投资企业,在现行税收优惠政策执行期满后的3年内,按减15%的税率征收企业所得税。在本项税收优惠期间,企业同时被确认为产品出口企业且当年出口产值达到总产值70%以上的,可减半征收企业所得税,但减半后的税率不得低于10%。

2000625,国家经贸委、国家计委、外经贸部联合在京正式颁布《中西部地区外商投资优势产业目录》,目录分别列出了中西部地区20个省自治区直辖市的优势产业,外商投资目录中项目,可享受《指导外商投资方向暂行规定》中鼓励类项目的各项政策,例如外商投资目录中的255项优势产业可享受免税等相关的优惠政策,在投资总额内进口的自用设备,除已有明确规定不予免税的商品外,可免征关税和进口环节增值税。

200010月,国务院发出《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》,出台了实施西部大开发的若干政策措施,进一步扩大西部地区税收优惠政策范围。通知规定,对设在西部地区鼓励类产业的内资企业和外商投资企业,在一定期限内,减按15%的税率征收企业所得税。民族自治地方的企业经省级人民政府批准,可以定期减征或免征企业所得税。对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业,企业所得税实行两年免征、三年减半征收。对为保护生态环境,退耕还生态林、草产出的农业特产品收入,在10年内免征农业特产税。对西部地区公路国道、省道建设用地比照铁路、民航用地免征耕地占用税,其他公路建设用地是否免征耕地占用税,由省、自治区和直辖市人民政府决定。对西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口自用先进技术设备,除国家规定不予免税的商品外,免征关税和进口环节增值税。对西部地区实行更加优惠的边境贸易政策,在出口退税、进出口商品经营范围、进出口商品配额等方面,放宽限制。

3、投资倾斜政策。

200010月,中国政府提出,国家将实行重点支持西部大开发的政策措施,加快西部地区基础设施建设,抓好一批交通、水利、通信、电网及城市基础设施等重大工程,实施“西气东输”、“西电东送”。并将重庆和西安作为西南和西北地区的主要发展“龙头”,西安特集中电子等高科技发展,重庆则集中工业及基础设施。

在随后国务院发出的《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》中指出,要加大西部地区建设资金投入力度,提高中央财政性建设资金用于西部地区的比例。对国家新安排的西部地区重大基础设施项目,其投资主要由中央财政性建设资金、其他专项建设资金、银行贷款和利用外资解决,不留资金缺口。中央将采取多种方式,筹集西部开发的专项资金。

200010月国土资源部提出了西部地区建设供地原则,根据西部大开发的需要和国家产业政策,制定了《西部大开发国土资源开发利用规划纲要》,明确规定将优先安排交通干线、机场能源、水利等项目用地。

交通落后是制约西部发展的主要原因。交通部一方面将继续加快西部地区国道主干线的建设,另一方面将重点实施西部开发通道工程,重点计划建设8条公路大通道,约需投资   1200亿元。

“十五”期间,规划中的西部铁路大中型项目基建投资预计将达到1000亿元左右,到2005年,西部铁路预计将达到18万公里

200010月,国家决定投资50亿元在西部地区改扩建20个机场,以加快西部大开发的步伐,缩短西部与东部经济发达地区的差距。西部着重进行支线旅游机场建设,机场投资资金渠道主要有4个方面:第一,国家财政债券初步定为8个亿;第二,部门投资10多个亿;第三,国家安排外资若干亿;第四,西部地区当地的投入。加起来估计有50个亿左右。

林业和生态建设的重点是天然林保护,重中之重是黄河的天然林保护。

2000126,国家决定投资962亿元,全面实施天然林资源保护工程。工程建设工期从2000年到2010年。工程实施后年木材产量减少1991万立方米,完成人工造林 2891万亩,飞播造林 l07亿亩,封山育林 5508万亩,工程区 14亿亩森林得到切实保护。到2010年,中国用于林业和生态建设的投资将达到2000多亿元人民币。

实施天然林资源保护工程是西部大开发中最经济、有效和快捷的保护和建设生态之路,对加快西部地区脱贫致富,实现全国的均衡协调发展具有战略意义。

4、发展科技教育和吸引培养人才的政策。

国家允许中西部各省区市在其省会或首府城市选择一个已建成的开发区申办国家级经济技术开发区。目前已有十一个开发区升级为国家级。

2000年年初,国家安排6亿元国债用于加强西部地区85所高校的基础设施建设,建设规模超过 100万平方米,预计可使高校人才培养能力增加 10%左右。

针对目前西部地区主要缺乏科技开发人员、投资创业人员、教育人才和中高级企业经营管理人员等现状,国家制定了“西部人才资源开发计划”,主要包括鼓励与吸引科技管理人才参加西部地区的经济建设。政策上采取高工资、高待遇,并可不迁户口,来去自由;组织东部地区经济发达城市实施东西部人才对口支援;由全国科技精英组成“智囊团”为西部地区经济发展出谋划策;以大幅度减免税等优惠政策,鼓励、吸引东部地区人才带项目到西部投资创业,鼓励东部企业到西部投资建设和经营管理。

5、价格政策。

20008月,国家计委出台新政策,运用价格杠杆促进西部开发。其主要内容有:   

l)整顿价格秩序,规范价格行为,清理国家机关及其所属事业单位的收费,取消不合理的收费项目,降低过高的收费标准,取缔非法收费,降低进入西部市场成本,提高西部地区的竞争力。清理涉及高新技术成果产业化的各种收费,制定促进高新技术发展的价格政策,吸引高技术产业向西部发展。取消各种限制人才流动的收费政策,查处一些地方和高等学校违反规定对毕业生收取的出省费、出系统费等乱收费问题。东中部地区价格主管部门对进入西部地区的人才、技术要简化审批手续,减免手续费等各种收费。

2)进一步下放主要涉及西部地方的多项价格管理权限,其中包括部份铁路运价、部份航空支线浮动票价、部份轿车定价、部份药品价格及十个国家级旅游参观点门票定价。

6、农业发展政策。

200010月,国家农发办制定出台支持西部农业大开发的资金投入政策,今后每年中央财政在新增的农发资金中对西部地区的投入增加将高于全国平均水平,适当降低西部地区农业综合开发财政策资金的地方配套比例,适当增加西部地区农业综合开发无偿资金投入比重。具体是:中央财政资金无偿与有偿投入比例,土地治理项目为8515,西藏仍为100%无偿投入;多种经营项目为1585;农业高新科技示范项目为8020

200011 20日,农业部研究提出了“十五”期间加快西部地区农业和农村经济发展的十大措施,强调抓好四种草地类型区恢复建设,在六大粮区建设05亿亩高产田,建设八大特色农产品生产基地,培训科技和农经人员15万人次。

“十五”期间,国家还将通过继续争取利用外资等形式,多层次、多渠道筹集资金,加大西部地区农业综合开发的投入力度。西部地区因退耕还林草而减少的农业税收,中央财政将通过转移支付予以补助。

7、加大对西部地区特别是少数民族地区的财政转移支付力度。

200010月,国务院明确提出,要加大对西部地区财政转移支付力度。随着中央财力的增加,逐步加大中央对西部地区一般性转移支付的规模。在农业、社会保障、教育、科技、卫生、计划生育、文化、环保等专项补助资金的分配方面,向西部地区倾斜。中央财政扶贫资金的安排,重点用于西部贫困地区。对国家批准实施的退耕还林还草、天然林保护、防沙治沙工程所需的粮食、种苗补助资金及现金补助,主要由中央财政支付。对因实施退耕还林还草、天然林保护等工程而受影响的地方财政收入,由中央财政适当给予补助。

8、信贷倾斜政策。

支持西部大开发将成为国家开发银行在今后一段时间信贷工作的重点。20001月,国家开发银行成立了兰州分行,业务覆盖甘肃、青海、宁夏两省一区,直接服务西部开发。217,国家开发银行成都分行与四川省政府达成一揽子协议,拟向四川省提供530亿元人民币贷款,其中首批项目38亿元贷款已全部落实。

四、点评

1、本案例主要展现了政府在实现资源配置职能过程中所采取的具体政策。

2、要加快研究制定西部地区开发和发展的有关法律。中国政府在地区政策上已经明确提出了地区经济协调发展战略,并制定了一系列相应的政策措施。但是,作为一个完整的地区政策体系而言,目前在区域开发和发展的立法方面还是空白,同西部地区的开发和发展还很不适应。

3、出台西部地区税收优惠政策应慎重。过多的税收优惠政策,降低了税制的严肃性,使国内税负不平等,不利于公平竞争,加大了企业逃税的可能性。还应考虑到中国加入世界贸易组织以后有关税收优惠政策的可行性。

4、西部大开发的重点,既要从西部地区的实际出发,又要从全国生产力的布局、配置和所要解决的问题出发,还要从经济全球化的大环境出发,重点似应考虑为:以可供利用的资源为基础,沿着科技密集型和劳动密集型两个方向发展,以缓解就业的压力。

 

案例4                     中国的收入分配状况及政策

 

一、改革开放以来的收入分配状况

中国的经济改革是一个渐进的制度变革过程。在居民收入分配格局的演变上,这个过程表现为居民间收入差距逐渐扩大的过程。同时,经济改革又是一个分阶段推进的过程,各个阶段有着不同的改革重点和难点,各阶段的居民收入差距变动幅度和变动因素也有不同的特点。

(-)改革的第一阶段一一一一农村分配制度改革的突破(19781984年)

中国经济体制改革是从农村开始并取得突破性进展的。在此期间,实施了两项重大改革措施,一项是以农村家庭联产承包责任制为主要内容的产权改革,另一项是市场化改革,其中包括了农副产品价格的大幅度提高和放松管制。这两项改革举措极大地刺激了农户从事农业生产的积极性。与此同时农户人均收入迅速增加。从各个改革阶段经济增长与收入均等之间的替代系数来看,这一时期是最低的,总体说来居民人均收入增长一个百分点所引起的基尼系数仅上升了0084个百分点。由于这个时期的经济增长是在摆脱传统经济体制后产生的一次全面的突破性的增长过程,加上两项举措为农村居民创造了较为平等的、无歧视的致富机会,绝大多数农户从快速农业经济增长中受益,因而伴随着农村内部收入差距扩大的同时并没有出现穷者更穷的现象。就全体农村居民而言。社会福利指数由1978年的 106上升为 1984年的 171,年均上升了 7l%。因此可以说,这一时期农村的改革真正实现了效率提高与收入公平分配的统一的目标。

在这一时期,与农村全面推进的经济改革相对照的是城市经济改革的严重滞后,传统的工资决定机制和收入分配机制仍维持不变,因而城市内部的收入差距的变动幅度微乎其微,并且略有下降。虽然这一时期也出现了一些影响收入差距扩大的因素,如奖金和计件工资的引入,个体和私营企业的出现等,但是一些平均化的因素如工资的普调和价格补贴按人头平均发放等,却在起着抵消收入差距扩大的作用。从基尼系数的变动上看,1978年的数值为0161983年降为015

由于农村居民的人均收入增长幅度超过了城镇居民,城乡之间收入差距出现了逐渐缩小的趋势。城镇居民的人均生活费收入与农村居民的人均纯收入之比由1978年的237下降到1983170的最低点。需要特别指出,这一时期城乡之间居民收入差距缩小的幅度之大和持续时间之长是建国以来所罕见的,也正是由于城乡之间收入差距的大幅度下降,这一时期全国的收入差距也出现了缩小的趋势。

(二)改革的第二阶段——以城市为重点推进全面改革(19841992年)

19841988年:直接影响城镇居民收入差距变动的改革举措有两项:一项企业承包制的推广,它不仅拉开了企业内部职工之间的工资和收入差距,也拉开了企业之间和部门之间的工资和收入差距。另一项改革举措是允许和鼓励非公经济的发展。这一举措的直接效应也是双重的,它一方面导致了非国有部门内的收入差异明显化,出现了一些高收入职业群,另一方面也拉开了国有和非国部门之间的收入差距。这一时期城镇居民收入的基尼系数上升幅度是整个改革期中最大的,年均上升了l8个百分点。

在农村地区,随着家庭联产承包责任制对农业生产所产生的激励效应的不断递减,国家对农产品收购价格的上调幅度又有限,致使这一时期农户人均实际纯收入的年均增长率仅为l9%。并且这一增长主要是靠非农业生产收入的支撑,因为这一时期农户从农业生产中获得的人均实际纯收入出现了下降,年增长率为-008%。不难想象,如果农户的收入增长主要源自于农村中的非农业收入的增长,那么非农收入增长的均衡性在很大程度上决定着农户之间收入差距的变动幅度。这一时期的城乡之间收入差距出现了逐年上升的势头。到1988年,城乡收入比率上升到7205,相当于1981年的水平。由于城镇、农村内部收入差距和城乡之间收入差距都有不同程度的扩大,因而也就必然引起全国收入差距的扩大。

19891992年:为期3年的经济调整也影响了这一时期经济改革的进度。出于稳定的需要,一些计划中的改革举措不得不推迟出台。经济增长速度的放慢直接导致了1989年城乡居民的实际人均收入的下降。在1989——1991年,城镇居民实际人均生活费收入年均增长只有37%。比前一时期正好降低了2个百分点。而这一时期农村居民实际人均纯收入年均增长仅为07%,也低于前一时期的水平。这一时期城镇和农村的基尼系数的年均变动百分点都比前一时期有了大幅度的下降。然而城乡之间收入差距仍在扩大,虽然扩大的速度有所减缓。

(三)改革的第三阶段——建立与社会主义市场经济体制相对应的分配制度

中国自1993年实行社会主义市场经济以后,经济改革和经济增长又重新步入了快车道。在此期间,城镇经济中的所有制结构发生了明显的变化,非国有经济得到快速发展,在工业产值、固定资产投资、劳动就业、商品零售额等方面,非国有经济的年增长率都大大超过了国有经济。与多种所有制并存的经济结构相对应,在分配领域也存在着多种不同的分配形式。而非国营经济的收入分配制度的灵活性以及非国营经济之间本身差异的客观存在,使得中国居民收入分配的结果呈现高低不同的阶梯状分布,进而导致居民间收入差距随经济增长而逐年拉大。

 如果具体到个人,则差异更大。19931011上海《文汇报》称:国家工商局通过调查,中国私营企业中百万富翁已有近500名。1994年,国务院发展研究中心对全国私营企业调查后认为,全国百万富翁有五千户。1994年,美国的《福市斯》杂志有名有姓地统计出中国大陆资产超过一个亿的有17人。199511 20日《人民日报》报道:“中国拥有 100万元以上资产的人已超过 100万人。”同年《中华工商时报》的文章说:“实际上这个数字乘以三还保守。”以1995年末全国城乡居民存款总额三万亿元计算,仅占全国1%。的这部分人却占有全国居民存款的131999年中国个人拥有资产100万元以上的已超过500万人,拥有500万元资产的也已达到及   100万人左右。这一阶段也是资本市场逐步形成时期,股票市场、房地产市场异常活跃,外资大规模涌入,与此相伴而生的是一批参与这类经济活动的高收入者。1999年,中国沪深股市中,个人大户拥有股票市值超千万元者近500人,其中超亿元者也有7人。

这一时期,国有企业的亏损面在逐年扩大,但是政府对其亏损补贴却在逐年减少。如果以不变价格计算,亏损补贴减少的幅度会更大。部分国有企业的亏损、停产和破产的最直接结果是企业职工工资的减少、职工下岗和失业。城镇中的低收入阶层随之扩大。

1994年开始的机关事业单位的工资改革进一步拉开了不同年龄组之间和不同职务之间的工资差异。这些因素都在不同程度上导致了这一时期城镇内部的收入差距的扩大速度明显加快,尤其是1993年和1994年,其基尼系数分别比上一年上升了2个和3个百分点。然而,由于城镇居民的实际收入水平也有了较快的增长,这一时期收入增长对收入差距的替代系数并不是很高。

城镇经济的高速增长也吸引越来越多的农村劳动力流入城镇寻求就业机会。这不仅减轻了农村中剩余劳动力的压力,也增加了农村人均收入水平。此外,1994年政府又一次较大幅度地提高农副产品的收购价格也刺激了农业生产的增长和农户收入的增加。但是一些收入不均等指数却表明这一时期农村内部收入差距仍在继续扩大,这说明在农村中还存在着一些与经济增长和经济结构变化相关联的因素,它们在更大程度上影响着地区之间的经济发展水平以及居民收入水平。

至于城乡人均收入的差别自1984年以来基本处于扩大状态,城镇居民人均收入与农村居民人均收入之比由1985年的186:五上升到1997年的247l

据测算,1996年,中国10%的最高收入者与10%的最低收入者之间的收入差距,为4倍以上。

1997年中国最贫困的两成家庭占有全部收入的47%,而最富有的两成家庭占有全部收入的5024%。

总之,一般居民收入的增长速度赶不上经济增长速度,经济增长所增加的收入大部分是由少数人所获得。一般的工薪阶层虽也有所获益,但远不及上述的少数人。因此,随着经济的不断增长,居民间的收入分配差距也就不断扩大。更有甚者,随着经济增长,一般居民的收入不仅没有增长,反而呈下降的趋势。这从中国1985年至1997年的国内生产总值的增长和职工平均工资水平的增长的比较中可以得到证实。

国内生产总值的增长速度远远超过了职工平均工资增长速度。1997年的国内生产总值相当于1985年的834倍,但全国职工的平均工资却只相当于1985年的564倍。1994年至1998年,中国GDP平均增长率为95%,而居民实际收入增长率只有53%。  改革开放以后,中央在沿海经济特区实行了有别于内地的优惠政策,再加上资源分布不均等的地区差异,使得身处不同地区的人们在收入水平上出现分化。中国现行的“东部、中部、西部”地区的划分便是这种差距的自然反映。以1997年为例,职工工资收入最高与最低的三个省(直辖市、自治区)的收入及其差距

中国作为低收入的发展中国家,在经济增长的起飞阶段,收入差距的扩大是难以避免的,以压缩工资差距和收入差距为主要目标的传统分配体制的逐步解体,相应地多元化分配机制的形成,无疑会拉大居民收入水平的差距。应该看到,对于现阶段中国来说,经济增长会带来收入差距扩大,但是两者之间的关系并非是线性的,而是后者的边际上升率随着前者的上升而递减。如果这个关系是确立的,对于一个必须要付出收入差距扩大的代价才能完成一定发展阶段的国家来说,较高的增长速度无疑是减小这种代价的一种较优的选择。

二、社会分配不公造成的影响

公平与效率向来是矛盾的对立统一体。对中国这样的发展中国家来说,经济的快速增长必然要坚持“效率优先,兼顾公平”的原则,适度地拉开收入分配差距,以有利于激发人的创业精神,鼓励人们充分发挥其主观能动性,最大限度地在社会中实现自身价值,发挥自己最大的潜能,为社会经济的发展做出更多的贡献。

但收入分配差距的过分悬殊,有悖社会公平的要求,而且会导致诸如贫困、腐败、社会冲突等一系列不良社会后果,对经济增长、经济结构和经济运行都产生负面影响,不利于社会稳定发展、国家长治久安。

联合国亚洲及远东经济委员会秘书处,对中国大陆和欠发达国家的观察结论说:从以往的经验来看,显著并在增大的收入差距,不利于富有活力的经济成效和发展势头,事实上,严重的收入集中化强烈地阻碍了大多数民众对发展的参与,从而妨碍了健康的经济发展。不公平的现状和不平等的机会起到了坏的榜样,助长了国民无责任化倾向,破坏了社会公正的独立价值和对国家的凝聚力、认同感。

因而,政府应该根据经济形势发展的需要,采取恰当的宏观调控手段,将收入分配的差距控制在合理的范围内。

三、近期政策   

中国社会分配中存在的个人收入差距过大,贫富悬殊日趋严重的现象,已引起社会各界的普遍关注并得到政府的高度重视。中国实行的是有中国特色的市场经济,政府有责任对于个人收入格局进行宏观调控,以维护社会的稳定,促进经济的增长。

个人所得税在解决社会分配不公方面有其他税种不可替代的作用。19931031,八届人大四次会议通过《个人所得税法》,并于  1994年五月   1日起正式实施。

1994年中国实行新税制,个人收入分配调节体系进一步完善。对奢侈品和高档消费品征收消费税、对卡拉OK歌舞厅等高消费行为征收的营业税适用较高税率,这对于缩小收入分配差距具有促进作用。

1999年国家调整收入分配政策。这次调整收入政策的主要内容包括:从199971起,提高国有企业下岗职工基本生活费水平,提高机关事业单位在职职工1发和离退休人员离退休费,提高企业离退休人员养老金标准,一次性补发、19996月底前拖欠的企业离退休人员统筹项目内的养老金,提高部分优抚对象抚恤标准等。这次调整分配所涉及的范围较宽,提高收入的对象主要是低收入阶层,全国大约有8000多万人将受益。此次调整的标准大致是各收入阶层都增加收入30%左右,其中,国家在职公务员平均每人每月提高工资120元左右。据测算,这次调整收入分配,仅1999年下半年,全国就需增加经费支出  540亿元左右,其中绝大部分由国家财政,尤其是中央财政来负担。

19999月,九届人大八次会议通过《个人所得税修订法案》,决定从1999111起恢复征收个人存款储蓄利息税,为社会保障体系注入资金,提高“三条社会保障线”水平,利息税收入专项用于对低收入居民的补助,全部用来解决下岗职工及生活困难职工的生活保障问题,减少贫富差距,缓和社会矛盾。

200041,实行储蓄存款实名制。政府不断强化自己在维护社会公平方面的职能,就需要利用税收等手段,利息税、遗产税都是实现社会财富再分配的重要杠杆,这些杠杆的运用都需要一个重要的技术性前提,即个人金融财产的信息记录必须真实可靠。实行储蓄实名制在一定程度上调整了社会公平尺度,实行储蓄实名制对中低收入人群有利。

四、点评

1、本案例分析了中国的个人收入差距问题,并简单介绍了政府在公平收入分配方面的职能和政策。

2、合理的收入分配机制是兼顾效率与公平的关键。用市场机制决定人们收入的初次分配,用非市场机制对初次分配的结果进行再分配,是实现效率优先、兼顾公平的有效途径。改革开放以前,由于非市场机制(政府)不恰当地介入了初次分配,中国的个人收入分配状况仍然是平均主义,其对经济效率的负作用是有目共睹的。正是一系列的改革开放措施,使市场机制在个人收入分配中发挥了越来越大的作用,才使中国创造了一个经济增长的奇迹。随着收入分配差距的扩大,利用非市场机制对个人收入进行再分配就显得更有必要。本案例提供了一个证明政府职能“越位”与“缺位”问题的素材。

3、就中国改革开放过程中收入分配差距的扩大而言,主要问题可能并不是市场机制的引入,而恰恰是市场不完善所致。由于市场不完善、法制不健全,出现机会不平等和大量“灰色”收入。由于这种收入差距的副作用较之完全竞争状态下的收入差距的副作用更大,因此,缩小收入分配差距的关键应该是完善市场和法制。

4、从上述意义上说,基尼系数只能(部分)说明收入分配的差异程度,而不能解释造成收入分配差距的原因。显然后者比前者更重要。因为政府要做的不是消灭或简单地缩小差距,而是使收入分配差距控制在社会可接受的范围之内。而社会可接受的差异水平,恰恰是由造成差异的原因决定的。

案例5          非典流行中的市场失灵

在自由竞争的市场经济中,有一只看不见的手引导着人们的各种经济活动,使主观上的自私行为最终总能达到增进社会总福利的目的——这就是亚当·斯密在其著名的《国富论》中提出的看不见的手的原理。按照这一原理,政府对自由竞争的任何干预几乎都是有害的。
  然而,看不见的手也有照顾不到的时候。当市场带来的不是社会总福利的增加,而是种种缺乏效率的现象——诸如垄断、环境污染、劣质商品和服务等等时,亚当·斯密笔下田园诗一般美好的假想就被破坏了。这种情况,经济学家称为市场失灵
  非典型肺炎流行之中,我们看到了典型的市场失灵。引人注目的首先是商品价格的不正常上涨。以北京为例,起初是与治疗非典有关的药品和医疗品械、用品的价格迅速上涨,人们熟知的有中草药板蓝根、医用口罩、消毒剂、体温表等,后来,4月23日、24日,是以蔬菜、粮食为主的生活必需品的大幅度涨价。
  应该说,涨价有正常成分:由于人们对部分非典关联商品的需求增加,供求关系在短时间内发生了较大的变化,不少商品从供过于求变为供不应求。而且,在商家加紧调货的过程中,进货成本有一定增加是可能的。然而,从稍长时段看,这些商品的大幅度涨价不正常因素更多。因为就全国看,大多数商品(包括中草药)供过于求,这种供求关系并未发生根本的变化。一些药品、蔬菜价格的成倍甚至成十几倍上涨缺乏内在理由。
  为什么这些商品的价格能够扶摇直上,达到平时人们想都想不到的高位?
  原因之一是在最近一段时间,由于这部分商品需求的骤然增加,使供应商成为一种市场势力。所谓市场势力就是能够在一定程度上控制市场的力量。在追逐暴利的本能左右下,多数供应商达成某种默契,共同抬高价格。你嫌贵不买,还有人争着要买。
  原因之二是信息不完全,或者说信息不对称。俗话说:北京到南京,买的没有卖的精。消费者再善于砍价,最后还是会给商家留下可观的利润空间。但在持续多年的买方市场条件下,这种信息不对称被商家之间的充分竞争甚至过度竞争消弭了。非典流行之后,各种谣言在民间流传,在相当程度上扰乱了正常的市场信息传播。尤其是在4月下旬的头几天,有关北京要封城、要戒严之类的谣言满天飞,加剧了人们原本就有的恐慌心理,从而出现波及全市的抢购风潮。一些卖菜的小贩有意趁火打劫,言之凿凿地称明天就没地儿进菜了,使这种信息的扭曲、失真达到空前高度。
  市场失灵的另一个表现是以伪劣商品冒充合格商品。比较典型的案例是一些奸商以碎布条塞进纱布中冒充十六层纱布口罩,也有一些人在药材市场买到假的中草药。与商品涨价类似,商家以假乱真和以次充好的主要原因也是信息不对称。如果说对口罩这类简单的医疗用具人们还有可能在使用中发现质量问题的话,普通消费者几乎没有能力辨别药材之类商品的真伪和好坏。如果商家有意欺骗,而政府有关管理部门又没有提供质量监督的公共服务,消费者将完全处于被动的地位。
  市场失灵的第三个表现是商家在提供商品和服务时没有考虑其负的外部性。负的外部性的典型例子是工厂造成环境污染。污染对于工厂来说是其产生的负面的外部影响,对于这种外部影响工厂一般不支付成本或不支付足够的成本,因此在经济学上叫外部性,通俗地说,就是不好的溢出效应。非典疫情中,商家的经营活动如果客观上加剧了非典流行,对社会来说就是一种负的外部性。前两天有报道说,北京市朝阳区的两家大型网吧在营业时,竟不采取任何预防非典的措施——不消毒、不开窗通风还拉上厚窗帘,这两家网吧因此被有关部门查封。显然,如果任这两家网吧不负责任地营业,在这里上网的人很可能在网吧传染他人或被他人传染,并在走出网吧后成为传染其他人的种子——这也是一种负的外部性。政府查封这两家网吧,正是惩罚和遏制其可能带来的负的外部性。

市场失灵意味着看不见的手不能正常发挥作用了。这时,看得见的手就要出面矫正市场失灵,这就是政府调控和管制。我们看到,非典疫情加重以后,政府在这方面做了大量工作,堪称及时、有力,效果显著。

首先是价格管制。如广东省,经省人民政府授权,广东省物价局从27日起,在全省范围内对属于市场调节价的防治非典型肺炎的部分医药用品及相关商品实行价格干预措施,规定这些商品的销售利润率、购批差率、批零差率和最高限价范围等,相关生产经营者必须严格执行各级物价部门的有关规定。

在各种管制措施中,直接的价格管制是刚性较强的行政干预措施,在非典疫情暴发这样的非常时期是完全应该使用的,但在轻度的市场失灵中则不宜使用,至少不宜较长期、大面积使用。因为它对自由竞争的市场机制有较大的损害作用。

第二种矫正措施是组织货源增加供应。这是一种对市场势力釜底抽薪的做法,这种做法不仅能迅速平抑市场,而且没有负作用。如北京市23日出现抢购风和物价暴涨后,在市委市政府的调度安排下,流通主渠道积极组织货源,保障北京蔬菜、粮食市场的正常供应,市场价格很快应声下落。另据报道,商务部已经采取五项措施,确保基本生活物资和防治非典型肺炎重要物资的市场供应。商务部负责人还宣布,商务部手中握有数十种与非典有关的物资储备,且数量充足。这必将对全国的相关商品价格产生良性影响。

第三种矫正措施是通过官方新闻发布会及新闻媒体的报道澄清事实,消除谣言,这正是改变信息不对称、不完全状况的重要手段。谣言一除,消费者的恐慌心理大大减弱,市场势力有意无意控制信息利用信息的企图不攻自破。从这个角度说,及时、准确地向公众通报非典信息不仅具有政治意义,而且深具经济意义。当然,政府有关部门帮助消费者鉴别商品真伪和质量的工作还需跟上。
  第四种措施是强制交通工具、公众聚集的营业性场所采取消毒、通风等措施,尽可能消除加剧非典流行的因素前述北京市朝阳区对两家网吧的查封,以及后来北京市作出的从26日起暂停全市文化娱乐场所经营活动的决定,都是为了最大程度地遏制和消除这类经营活动给全社会可能带来的负的外部性。当然,这种严厉的管制措施对商家来说损失是极大的,不到万不得已不能采用。但当企业个体的经济效益与全社会的福利相比微不足道时,政府也别无选择。

总之,非典流行客观上产生了市场失灵的诸多机会,从而也给政府恰当运用管制措施矫正市场失灵铺开了一份考卷,从全国范围说,这是中国初步建立市场经济体制以来第一份此类考卷。前几道题各级政府应答得当,但更多的考验还在后面。最大的难点在于,如何既有效地医治了市场失灵,又不致伤害市场机制的筋骨——市场经济下的政府管制决不等同于计划经济下的政府包办。(人民网200342914:43,包月阳)

 

案例6                  中国电信行业走向开放竞争

 

    传统观点认为电信行业是自然垄断性行业,其特点是:生产规模越大,生产越集中,产品的成本就越低,只有实行政府垄断才能实现生产效率。正因如此世界各国曾普遍对电信行业采取政府垄断经营。然而在自然垄断行业的政府垄断形成生产效率的同时,也产生了市场效率损失。近20年来,世界各国电信行业运行体制的改革,尤其是中国电信行业走向开放竞争,给我们提供了研究市场经济条件下政府垄断与市场效率关系的绝好机会。

一、“中国电信”开放竞争的背景

    世界电信服务正趋向全球化,主要表现为:(1)电信行业的自由化趋势正在加强,要求市场对外开放;(2)世界上最大的海外公司正在加快它的海外活动,为满足跨国用户的需求,全球电信联盟正在形成。这可以说是“中国电信”引入竞争的时代背景。

    中国信息产业部部长吴基传在19991222接受《财经》杂志记者采访时说:“中国在人世谈判中对电信服务业开放的力度是很大的。如果不‘入世’,电信服务业的开放仍会按照自己的路子往下走。现在这种紧迫感更强了,步子也会走得更快一些”。可以说“入世”加快了中国电信行业改革的步伐。

    电信行业的新发展是中国电信走向开放竞争的技术背景。如今,电信技术光纤传输、数字微波、蜂窝移动和卫星通信各个领域的发展不断弱化和改变着信自然垄断的基本性质:电信固定成本的大幅下降,使得原来耗资巨大的沉淀成本不再成为进入障碍;微电子技术、计算机技术与通信技术的融合,降低了产业  之间的门槛,促进了产业融合和替代竞争;信息日益成为最重要的生产要素,电信需求的迅猛增长使得电信网络投资的回收期大大缩短;技术创新的多样化和技术创新周期的缩短使电信投资的风险大大增加,“一国一网”和政府选择技术路径、承担投资风险的方式已经不能适应电信业的发展。政府垄断经营电信行业的前提已不复存在,改革电信体制,放松电信规则,引入竞争机制。电信走产业化发展道路已经成为历史发展的必然。正是在这一背景下,中国电信行业加快了改革开放的进度,并于1999年对“中国电信”进行了“一切为四”重组改革。

二、中国电信体制改革的进程

在信息产业部的统一指导下,1999年中国电信重组改革迈出了实质性步伐。

1999年初以来对“中国电信”进行的改革方案被简述为“一切为四”,亦即按业务类别“坚切”,把昔日的国有电信巨人分解为分别主营固定电话业务(含长途与数据业务),移动电话业务,寻呼业务和卫星通信业务的四大专业性公司。

新的中国电信辖有的“中国电信”本地电话业务、长途电话业务、数据通讯业务和国家电信基础网,总资产在4000亿元人民币以上,用户数达108亿户,仍是四大电信集团中最庞大的。中国移动通信集团于  1999 7月在工商部门注册,基本完成与固定电话业务的分离。 1999   12月国务院正式批复了中国移动通讯集团的组建方案,标志着集团的运行已具有了“合法性”。

    中国联通集团正式成立于19947月。原“中国电信”的寻呼业务的重组实际上在1998年下半年就已完成,由该部分业务组成的“国信通讯公司”已划入联通。如今中国联通集团的账面净资产达  68亿。国家财政还为这家公司追加了亿元人民币的投资,并拟将资产总值400亿元以上的铁路通信固网划入联通。此外,其获准的业务范围也由昔日的“市话”、“寻呼”、“GSM移动”三大项,扩大到全部电信业务。

    卫星通讯集团是组合的产物,它由原属于“中国电信”管理的中国通信广播卫星公司和成立于   1995年的中国东方通信卫星有限公司组成。

以上四个集团公司就是“中国电信”分家的产物,都是在“中国电信”的基础之上建立的。   

19998月初成立的中国网络通信有限公司则和“中国电信”没有什么关系。它背倚中科院、铁道部、广电总局以及上海市政府4家强势股东,于86取得经营许可证后启动“中国高速互联网络示范工程项目”。1214,在北京推出第一项面向公众的电信服务——IP电话业务。网通的出现使国内电信运营市场更加趋向开放竞争。这样就确立了国内电讯业务的格局,中国电信主营固定电话业务,中国移动通信主营移动通讯业务,筹备中的中国卫星通信开展卫星通讯业务,联通发展综合业务,网通则发展宽频互联网业务

三、效果与问题

    中国电信行业走向开放竞争的时间虽短,但成效显著。199931,中国对部分电信业务资费进行了大面积调整,尤其是国际长途话费,电话初装费大幅度下调。19991025又陆续出台了进一步调整部分电信业务资费的方案。互联网用户得到了最大的实惠,电话费支出、上网费支出减少。国内长途话费将于近期再次降低,介时国内长途将不分远近统一为06元/分钟,市话也将调整为0 l元/分钟。1999429,试验开通  IP电话业务,此后不久,中国联通、吉通也于  6月陆续开通,网通不甘示弱于1214也在北京推出IP电话业务。国内长途每分钟03元,国际长途48元。手机也由贵族身份的象征走入了寻常百姓家。电信服务也得到较大提高,安装电话、缴纳话费方便、快捷了许多。消费者从中受益,体会到了竞争带来的实惠。

    现在的问题主要是:第一,除了联通以外,其他几家电信公司其实都是些专业性公司,大家提供的基本上是不同种类的电信服务。只有将来各自进入对方的业务领域,走向相互交叉式的业务经营关系,才能使电信市场更加趋向竞争。第二,中国的电信改革并没有一套相应的电信法规与之配合,使得电信行业在市场运行中人治因素过多,这样就会出现寻租行为,增大经济运行成本。第三,随着中国市场化和电信行业的全球化程度的进一步提高,中国电信行业应尽快适应国际市场环境,从法令法规、服务、收费等方面与国际接轨。第四,应允许民间资本、外资适当介入。

四、点评

    政府垄断电信行业,从理论上讲,可以使政府直接掌握生产的信息,并以社会利益为重心来做出生产决策。但是由于经济、政治、体制、管理及技术等各种原因,政府垄断不一定比市场竞争更具有效率。

这可以给我们两点启示:第一,在市场经济条件下,要以市场为基础实现资源配置,尽量避免政府对于合理竞争的干预和垄断,以减少市场效率的损失。第二,政府在某些行业中的垄断经营方式并不是一成不变的。当该行业的自然垄断特点弱化,甚至消失时,政府应及时放弃垄断经营方式,引入开放竞争的产业模式。

 

案例7                   信息不对称

 

一、“胖子”投保多缴费

 平安人寿长沙分公司核保人员告诉记者,他们评估投保人的体格指数采用的是国际通行的一个测试方法,即投保人的体重(公斤)除以身高(米)的平方。男性指数在20.125之间视为正常,超过30就定义为肥胖;女性指数在18.723.8为正常,超过28.6则为肥胖。被定义为肥胖的投保人,保险公司将考虑提高保费。此外,保险公司还会测量投保人的胸围和腹围,如果腹围超过胸围也会被纳入肥胖之列。

新华人寿长沙分公司相关负责人解释,有报告称,肥胖者得癌症的几率比正常人高很多。人越胖,心脏病、高血压、糖尿病、静脉曲张、乳腺癌的发病率就越高。这对保险公司是一种不可预测的风险,它将在一定程度上吞噬保险公司的利润。

长沙的一位先生(身高1.83,体重96公斤)告诉记者,他无法接受这种条件。“这是对肥胖者的一种歧视,也没有法律依据。如此说来,坐公交车、吃自助餐等,肥胖者是否也要多缴费用呢?再说,生病又不是肥胖者的专利,难道瘦人不生病?”为此,他希望保险公司执行某一规定时能考虑一下客户的感受。(山东商报2004722

二、我曾被房产商气“死”过

   1、济钢的罗先生4年前在省城东部买了一套房子,当时开发商承诺,等卖完房子后再统一办理房产证。由于该小区是当地镇政府主持开发的,罗先生就相信了。谁知4年过去,房产证不见踪影,并且房子质量还有问题,漏雨严重,墙壁经常发霉、发黑,找到物业管理人员,对方还埋怨业户不开窗通风,才导致墙壁发霉、变黑。

2、省城东部某小区三、四号楼的规划证在去年1018日被法院依法吊销,但开发商依旧照常预售这两座楼,导致先生等百多户业主购买了这里的“黑户房”,并预交了首付款。这些业户后来通过媒体报道才知道自己购买的是“黑户房”,于是业户联合起来找房产开发商,但一直没有得到满意答复。(山东商报2004311

 

第二部分:财政支出案例

 

案例1                 长江三峡工程成本——收益分折

 

     20世纪80年代中期,中国政府组织了四百多位专家和数千名勘测、调查、试验、设计和研究人员参加了三峡工程的重新论证工作,对三峡工程的成本收益进行了深入系统的分析,并于1988年重新编写了三峡工程可行性研究报告。

一、三峡工程的效益分析

     1959年编制的《长江流域综合利用规划要点报告》和1988年完成的修订补充报告,都论证并肯定了三峡工程的社会经济效益,并推荐作为近期开发的重点工程,其主要任务是解决长江中下游、特别是荆江河段的防洪;向华中、华东和川东地区供电;同时还可以显著改善川江的通航条件。

(-)防洪作用

    长江中下游地区,有耕地9000余万亩,人口 7500万,是中国重要商品粮、棉、油基地,又是工商业较发达的地区。由于地面高度普遍低于洪水位数米至十数米,历史上洪灾频繁而严重。建国以来,进行了大规模的防洪建设,完成了加高加固堤防上石方 30余亿 m3,兴建了荆江分洪工程,安排了一批分蓄洪区,修建了丹江口等有防洪作用的支流水库,目前正继续实施1980年制定的以防御1954年类似洪水为目标的平原防洪方案。

     上述方案完成后,干流堤防能防御10 20年一遇洪水,其中荆江河段只能防约10年一遇洪水。超过这一标准时,需运用分蓄洪工程,牺牲局部,以保重点。但分蓄洪损失很大,如遇类似 1954年洪水,需分蓄洪约 500亿 m3,淹没农田 1000 万亩。特别是荆江河段,采取分蓄洪措施后,也只能勉强通过枝城洪峰流量7500080000 m3/s。自  1153年以来,宜昌洪峰流量大于 80000 m3/s的有 8次,其中 1860年和 1870年洪水,宜昌洪峰流量分别约为 92500 m3/s 105000 m3/s,枝城洪峰流量均在110000 m3/s左右。若这一类特大洪水再现,必将在荆江南岸或北岸溃堤,造成大面积农田和城市被冲毁、大量人口死亡和毁灭性灾害。经反复论证,除兴建三峡工程外,尚无其他切实可行的对策。

三峡工程地理位置优越,可控制荆江河段洪水来量95%,武汉以上洪水来量的2/3左右。三峡工程建成后,有防洪库容2215亿m3,可使荆江河段的防洪标准从10年一遇提高到100年一遇;遇1000年一遇和1870年类似的洪水,配合分蓄洪工程,可避免荆江两岸发生毁灭性灾害;遇193119351954年型洪水,可拦洪120亿m3200亿m3,减少中下游淹没农田 250万亩一300万亩;并可减轻武汉市的洪水威胁,为洞庭湖区的根本治理创造条件。

    (二)发电效益

    三峡水电站装机容量1768kw,年发电量840亿kw·h,主要供应华东、华中地区,小部分送川东,每年可替代煤炭约4000万吨一5000万吨。是供华中、华东地区的一个最优电源点。它将为华东、华中地区供应可靠、廉价、清洁和可再生的能源,并对缓和两地区的能源供应紧张、煤炭运输巨大压力和减少环境污染起到重大的作用。

    华东、华中地区工农业发达。但能源不足制约着经济的发展。两地区煤炭资源分别只占全国的36%和32%,目前即需从北方调入煤炭,进一步发展火电受到煤炭生产和运输的制约。华东地区水能资源开发殆尽,华中地区剩余的水能资源70%集中在三峡河段。据两地区电力发展规划,从1986年起15年内两地区需新增电力8000kw30年内需新增17亿kw,技兴建三峡电站并尽可能建设核电,预测2000年两地区从区外调入的煤炭仍分别达8500万吨和4475万吨,2015年分别达到17亿吨和115亿吨。若不建三峡,煤炭运输将更为困难。

    (三)航运方面

      据有关方面预测,川江下水运量2030年为5000万吨。目前川江通过能力仅约1000万吨。主要原因是川江航道坡陡流急,在重庆至宜昌660km航道上,落差120m,共有主要碍航滩险139处,单行控制段46处。三峡工程修建后,航运条件明显改善,万吨级船队可直达重庆,运输成本可降低35%一37%。不修建三峡工程,虽可采取航道整治辅以出川铁路分流,满足5000万吨出川运量的要求,但工程量很大,且无法改善川江坡陡流急的现状,万吨级船队不能直达重庆,运输成本也难大幅度降低。

二、推荐的三峡工程方案

      19851986年国家计委、国家科委组织水位论证的基础上,对正常蓄水位150160170180,以及两级开发和“一级开发、分期建设”等三种类型井六个方案进一步论证比较后,推荐“一级开发,一次建成,分期蓄水,连续移殊的建设方案。即坝顶高程185,一次建成;初期蓄水位156,最终正常蓄水位175;移民按统一规划,20年连续移完。

    三峡大坝位于湖北省宜昌县三斗坪镇,为混凝土重力坝,最大坝高175m。水电站位于河床溢流坝两侧坝后。通航建筑物包括双线多级船闸和垂直升船机,均位于左岸。

    工程总工期18年,其中准备工程3年,从正式开工至第一批机组发电的工期为9年。

三、三桥工程技术上可行

    三峡工程设计所需的基本资料,包括水文、泥沙、地形、地质等,经过几十年来的收集、勘测、整编、分析和审查,比较完整可靠。这次重新论证中,又补充进行了调查、勘测、设计和试验研究工作,对近年来各方面提出的问题和意见,都进行了比较深入的研究,得出了明确的结论,认为工程在技术上是可行的。

  (一)枢纽工程设计和施工

    三峡工程有优良的地形地质条件,主要建筑物设计与施工中的技术问题均可依靠国内力量解决,主要机电设备中除少量需引进外,绝大部分可以立足国内生产制造。

  (二)地震和库岸稳定

    三峡坝和库区地壳稳定,基岩完开、历史地震活动轻微,经国家地震部门鉴定,坝址基本地震烈度为VI度。建筑物按VII度设防。建库后可能产生的诱发地震,估计最高震级为55级左右,从最坏的情况估计,假定距坝址最近的九湾溪断层发生6级地震,影响到坝区的最大烈度也不会超过VI度,不影响建筑物的安全。

    水库库岸基本稳定,经多部门平行调查,干流库岸 100m3以上的大、中型崩塌、滑坡体约140处,其中有22处建库后可能失稳,但距坝址均在26km以远。经计算、实验,即使距大坝最近的新滩滑坡和链子岩危岩体整体滑入库内,坝址处的涌浪最高为人7m,不会影响建筑物的安全。由于建库后水面拓宽,水深加大,滑坡对航道的影响较建库前为小。

   (三)工程泥沙问题

    三峡坝址多年平均输沙量 53亿吨,平均含沙量 12kg/ m3。借鉴三门峡、葛洲坝等工程处理泥沙问题的经验,经过大量现场观测、数学模型计算、模型试验、已建工程的类比分析,工程泥沙问题已基本研究清楚。水库汛期按防洪要求持低水位,以腾空防洪库容并排沙,汛末蓄水至正常蓄水位。采用这种运行方式(俗称“蓄清排浑”),水库有效库容可长期保留。据数学模型计算,防洪库容可保留85%,调节库容可保留90%。库尾和坝区的泥沙淤积,可以采取综合措施予以解决。航道、港口和建筑物运行的安全可有保证。如不考虑上游建水库拦沙和调节供水的有利影响,枢纽运用 100年后,重庆市 100年一遇最高洪水位约 199,不会影响主要市区。

(四)人防问题

    三峡大坝设有大批低高程、大流量的泄水底孔,下游河道的安全泄量也很大,临战前可迅速降低水位运行。加之水库为狭长的河道型,坝下游有40km的狭谷河段限制,据试验,万一大坝遭受核袭击,溃坝损失可限制在沙市以上的局部地区,不致造成两湖平原的毁灭性灾害。

四、水库淹没与移民安置可行性研究

    三峡水库淹没区有耕地 357万亩,(其中水田 11万亩),柑桔地 744万亩,人口 726万人,其中农业人口约占46%。推算到2008年,包括自然和机械增长、新城镇占地移民等,规划可能需迁安的移民总人数为1132万人。

    三峡水库淹没耕地和农业移民的总量虽大,但分散在沿库岸长达2000km的范围内,分属于19个县(市),淹没耕地占各县耕地的015%-588%。根据调查和初步规划,移民安置区361个乡内,有需要改造的低产地200多万亩,荒山草坡300余万亩,可以改造、开发,用以安置移民;还可以利用水库发展水产养殖,因地制宜地实行防护,结合当地资源兴办二、三产业等。移民安置的环境容量是足够的。只要实行开发性移民方针开采取一系列相应的政策,结合库区经济发展统一规划,移民可以得到妥善的安置。此外,建议三峡电站发电后,每kw·h电费中提取3厘钱作为库区(含坝区)建设基金,促进库区改变贫困面貌。

    目前,库区19个县(市)均已完成了初步的移民规划,并已进行了74项移民

工程试点,取得了积极的成效。

四、环境影响评价

    生态与环境专家组在近年来中国科学院和长江水资源保护局分别组织60多个单位完成的有关课题研究成果的基础上,提出了环境影响的论证报告。

    建坝引起的水库淹没和河流水文、水力情势的变化是影响生态与环境的基本原因。三峡水库是一座典型的河道型水库,全长600km,平均宽度11km,较天然江面宽度均增加约一倍。库容系数(总库容与坝址年水量的比值)为009,而埃及阿斯旺水库为2,丹江口水库为055,因此,三峡水库对河流天然径流的调节不大,水库各月下泄平均流量仅在枯水季节有变化,均在天然流量的变化幅度范围之内。

    生态与环境专家组的综合结论认为,大坝兴建对生态与环境的有利影响主要在中游,不利影响主要在库区,其中库区移民环境容量是工程决策中比较敏感的制约因素,需要认真对待、慎重处理。并提出了对策和建议。

五、工程投资估算

     按照中国水电工程投资估算的有关政策、规程、规范、定额和  1986年末物价水平,估算三峡项目的静态总投资为361l亿元,其中枢纽工程投资为1877亿元,水库移民投资为1106亿元,电网的输变电投资为628亿元。第一批机组发电前的静态投资为1692亿元,其中枢纽工程投资111l亿元,移民投资43亿元,输变电投资151亿元。经反复研究,这个投资估算数作为综合经济评价的基础是可靠的。

六、三峡工程综合经济评价

     按照国家计委《关于建设项目经济评价方法的暂行规定》,进行了工程的综合经济评价。

    (一)国民经济评价

     按影子价格和 10%的社会折现率,对三峡工程本身的投入、产出和早建、晚建、不建三峡工程进行了动态经济分析。

     计算结果表明,三峡工程的净现值(即产出总现值减投入总现值)为1312亿元,经济内部收益率为145%。按规定,净现值大于零,或经济内部收益大于10%,建设项目是可以接受的。说明从国民经济总体角度衡量,兴建三峡工程是有利的。对早建(假定1989年开工)、晚建(假定2001年开工)、不建(以其他工程替代)进行了综合分析,成果表明,三峡工程早建方案费用总现值最小,晚建方案费用现值大于早建方案,但小于不建方案。说明三峡工程建比不建好,早建比晚建有利。

    (二)财务评价

     根据国家现行的财税制度和现行财务价格,分析了三峡工程的获利能力和贷款清偿能力。

     根据以电养电的方针和有关规定,设想的资金来源是:自有资金(包括葛洲坝电站和三峡投产后的收入)占   64 7%;防洪、航运分摊的投资   74 5亿元,豁免本息由国家基建投资占  119%;国内贷款 1098亿元,占  175%,年利率 935%;国外借款37l亿元(10亿美元),年利率85%。三峡工程从第12年起机组陆续投产后,本身收益可以基本满足后期工程施工的资金需求,故筹措三峡建设资金的关键是前12年。前12年需要资金1803亿元,除去自有资金,实际需要筹措的资金总额为153l亿元,其中国家基建投资228亿元,国内贷款768亿元,短期债券50亿元。

500kV末端上网电价 93分/kw· h(这一电价是按 10%的投资利润率测算的低于新建水、火电站的电价)计算,财务内部收益率为if%利税率为12l%,贷款偿还期和投资回收期均为  206年,即在工程全部竣工后的次年,就可以还清全部贷款和回收全部投资,说明三峡工程在财务上是可行的。

   (三)国家承受能力分析

    三峡工程的总投资仅占工程建设期(19892008年)国民生产总值、国民收入

(均以1986年不变价计算)073‰。和123‰。,低于宝钢一期工程和攀枝花钢铁基地

建设总投资所占份额。所需三大材料(钢材、木材、水泥)消耗量占施工期国内生产总量的012%—033%,所需外汇约10亿美元。国家完全有能力承担。

   (四)物价上涨对经济评价影响

    在国民经济评价中,投入物和产出物均采用影子价格,并以规定的折现率计算出评价的主要指标,物价上涨对评价结论没有影响。

财务评价来用1986年末财务价格,若投入物价格上涨,则电价也应同步上涨,因而对财务评价的结论也没有重大影响。据估算,如投资上涨30%,电价需由93/kw·  h提高到12/kw·  h,这一电价仍是较低的,贷款偿还期和投资回收期仍基本不变。

七、主要结论

      1、三峡工程在技术上是可行的;兴建工程经济上合理,财务上也是可行的。

      2、三峡工程有巨大的防洪、发电、航运效益,从治理开发长江和国民经济发展的全局考虑,兴建三峡工程是必要的。

      3、从中下游防洪和华中、华东能源紧缺的需要出发,并考虑尽量避免增加移民安置的困难,三峡工程以早建为宜。

      4、建议国家提前对库区投资(每年约1亿元),帮助三峡库区改变贫困面貌,促进经济发展,并有利于今后三峡工程兴建时的移民安置。

      5、建议尽快审查批准三峡工程可行性研究报告,并继续抓紧前期工作,开展初步设计工作。

八、点评

      1、本案例展示了公共支出的成本一收益分析方法。

      2、公共工程的成本一收益分析一般要从商业(微观)、经济(宏观)、财政和福利分配四个方面去进行,本(可行性)报告在前两个方面考虑的比较周到;由于本工程计划由国家财政直接投资的比例较低(约12%),报告对后两个方面没有作出相应的分析。

      3、在进行成本一收益分析时,应区别真实的(或实际的)成本收益与货币的(或金融的)成本收益,对后者一般不予考虑,报告充分地体现了这一点。

      4、在真实的成本一收益中,又要区别直接的与间接的、有形的与无形的。  

      5、对成本收益要采用影子价格和贴现率予以折算。报告采用10%社会折现率(即贴现率)是从项目计划建设期内中国物价变动情况考虑的。

6、由于公共工程的成本收益的内容比较复杂,特别是一些成本收益项目不能货币化,人们的主观评价会有很大的分歧,所以,全国人大在决定是否批准三峡工程时,弃权、反对的票数比例比一般议案要高。有趣的是,可行性报告的结论是一大批海内外专家学者论证的,而反对票(据说)也主要是来自于人大代表中的一些专家学者。

 

案例2                     基础设施建设中的BOT方式

                          ——深圳市沙角B电厂项目

 

一、深圳市沙角B电厂的建设经营情况

为解决深圳电力供应不足的困难,深圳市充分利用特区对外开放的有利条件,从 1983年开始与外商洽谈了引进外资建设电厂,经国务院、广东省政府批准, 19853月深圳经济特区电力开发公司(中方)与香港电力(中国)有限公司(外方)签定了合作兴建沙角B电厂的协议书。该项目总投资423亿港元,19857月主厂房开始动工,19874月建成投产。该电厂装有两台35万千瓦燃煤机组,每年为广东省电网提供超过40亿千瓦时的电量,成为广东省电网的主力发电厂之一。

 沙角B电厂合作项目是采取建设——经营——移交(BOT)的合作方式,即外方和中方签订建厂合约,由中方负责提供土地使用权、原材料供应和购电,外方负责电厂项目的设计、融资、建设和在合作期(19881998年)的经营管理,并在使用期内拥有电厂设施的使用权、经营权和收益权。合作期满后,外方将电厂全部无偿移交中方。沙角B电厂投产发电,每年为广东省提供40亿度电,按每度电增加 7元产值计算,沙角B电厂每年可为广东省工农业增加 280亿元的产值,社会效益显著。在合作期间外方取得了良好的投资回报,中方亦取得了良好的经济效益。

二、深圳市沙角B电厂的成功经验

1.开创了中国利用外资从事基础设施建设的先例,为后来国家规范地使用BOT投资方式提供了经验,特别是在突破中国传统经济管理体制方面作出了大胆的探索。

首先是在中国实行外汇管理的体制下,对供销”两头在内”的电力产品如何寻求外汇平衡和外商投资回报的问题,沙角B电厂建立了一条外商投资内销产品的投资渠道,成为引进外资方面的重要突破。

其次在中国计划经济体制下,市场发育不全,过多政府行政干预致使外商投资内销产品的利益难以保证,经营风险较大。深圳市政府解放思想,请具有对外担保资格的国内金融机构,对中方执行合作协议的行为进行履约担保,解除了外商投资的隐忧,保证了项目的顺利建设经营。

2、合理解决BOT项目风险分配,建立中外合作双方利益与风险共担的合作机制,合理地处理好BOT项目的风险问题是关系到BOT项目成败的重要问题。在当时的政策条件下,沙角B电厂通过原材料以部分外汇直接支付和收取外汇电汇的办法使部分投资风险由用电人承担,这样做不仅使中外双方巧妙地避开了风险,而且建立了一种双方利益与共、风险分担的一种合作关系。这种合作关系增加了外商对中方的依靠,加强了中方对产权的控制力,使得双方的利益捆在一起,成为该项目成败的关键。

3、建立三权分立(生产、供销、经营)的相对独立管理模式是提高管理效率的有效途径。深圳沙角B电厂引进先进管理经验建立一种“三权分立”的管理模式,即形成生产、供销、经营三个环节各自独立运行、分工协作的统一的有机整体,为电厂的建设、运行、管理提供了良好的条件。

三、点评

1、在基础设施主要由政府及国有企业垄断经营的情况下,BOT方式所解决的不仅仅是一个融资问题。从某种意义上说,它也是经济体制转型的一个重要手段。换言之,外商带来的不仅是资金,还有现代企业制度及先进的管理模式。

2BOT方式无疑是政府投资方式的一个重要突破。传统的政府直接投资方式的一个主要问题是效率低下,采用BOT,既可以避免政府投资决策的失误,提高决策的效率,又可以避免传统体制下国有企业的经营效率低下的问题。

3、显然,并非所有的政府投资项目都适宜于采用BOT方式。只有那些采用市场机制能够获得预期收益的项目,民间或外资企业才愿意介入。

 

案例3                   中国社会保障制度的改革

一、背景

中国现行的社会保障制度是在传统体制基础上建立并逐渐发展起来的。传统模式的社会保障制度,对新中国的建立和发展有着巨大贡献。一方面,传统模式的社会保障制度较好地解决了全体社会成员的基础生活保障问题,维护了整个社会的基本稳定;另一方面,在一些具体的保障项目上取得了举世公认的成就,如新中国成立后建立的公费医疗、劳保医疗、农村合作医疗制度,几乎覆盖了全体城乡居民,从而有效地为全体社会成员提供了基本医疗保障。尽管现在看来这套医疗保障制度存在着严重缺陷,但它确实是使中国从“东亚病夫”转变为长寿之国的最重要的保证,正如世界卫生组织驻中国代表基恩指出的那样,“如果只看预期寿命、婴儿死亡率、死亡原因这些统计数字,很难看出这个国家是中国,几乎不可能看出这是个发展中国家。”这是对中国传统的医疗保障制度所取得的成功的最好注解。

    然而传统模式的社会保障制度的功勋不能掩盖其缺陷,尤其是确立市场经济体制改革取向以来,传统模式的社会保障制度在权责对称性和基金运行两个方面存在的缺陷更为突出。

    其一,社会保障以“身份”属性取代其“社会”属性。中国社会保障制度的典型特征在于其实施对象是与国有企事业“职工”这一特定身份联在一起。传统户籍制度首先把城市和农村分为壁垒森严的两个就业领域,迫使人们在什么地方出生,就在什么地方长大并在什么地方就业。统包统配就业制度使得一次分配定终身,用三种界限将公民划分为六种身份:城市劳动者和农村劳动者,全民所有制劳动者与非全民所有制劳动者,干部和工人。未经特许,这三条界限和六种身份之间是不得逾越的。传统的社会保障制度与就业制度混为一体,换言之,社会保险、职工福利与就业(传统体制下的“就业”是指在国有企事业单位工作)的三位一体高度重合,使得国民收入的分配与再分配在就业这个环节上一次完成,权责呈现高度不对称性。这种制度安排的缺陷很多:(1)保障范围狭窄、社会化程度低。受保人不是全体公民,而仅仅是机关、事业单位和国有企业、大集体企业的就业人员,几乎有80%左右的人口(个体工商户、农民等)不在这种社会保障网内。在这种情况下,社会保障哪里还有真正意义上的“社会性”和“公平性”可言呢?(2)由于就业与保障的高度重合,劳动力流动会丧失既得利益,这种保障本身便也成了劳动力合理流动的严重壁垒。就业结构僵化,资源的优化配置无从谈起。

    其二,社会保障基金的运行紊乱。传统的社会保障制度是由用人单位实行“现收现付”的资金供给制。这种机制的缺陷在于:(1)社会保障资金的运动与机关、事业单位的收支及企业生产经营资金的运动紧紧地交织在一起,资金的筹集不是由用人单位和员工交纳,而是由财政划拨或从生产成本中列支,不仅抹杀了个人在保障资金筹措中的直接作用,而且一旦用人单位出现资金困难,社会保障资金的给付危机便同时出现,从而把企业的经营风险转嫁给个人;(2)保费由各单位自行支付,企业负担畸轻畸重,严重缺乏社会公平;国有大中型企业负担着庞大的退休职工队伍的养老金和医疗费,企业越老负担越重,既无力参与国际竞争,也竞争不过国内新建企业、乡镇企业以及其他类型的非国有企业;(3)企业代行政府管理社会公共事务,导致政府与企业功能倒置。社会保障功能分散在各单位,各单位就都成了小社会,增大了社会保障的总成本,也使这种职工福利日益成为企业的沉重包袱。市场经济体制要求企业逐步成为独立于政府的经济主体,要求政府管保障,企业管工资,而过去那种“政府管工资,企业管保障”的功能倒置,  则不仅使企业负担沉重,也使政府陷于不该去管的琐务缠绕之中,导致企业与政  府均无效率。(4)资金运行混乱。国家财政与各执行社会保障的单位在预算和会  计账目上,并无与社会保障支出相对应的收入项目。专项社会保障基金。社会保  障支出按照某种预先确定的规则安排,发生多少便支出多少,支出多少便记录多少。简言之,在现收现付制下,社会保障支出虽有某种制度规定,但资金的运筹却是无明确计划的。

其三,传统社会保障制度中的长期项目,如年金保险等,未建立基金制,亦无积累储备,不仅容易造成未来的支付危机和代际矛盾,也使这方面的改革捉襟见肘,缺乏物质基础。

二、改革的过程

    1980年至今是中国社会保障制度改革创新的阶段。根据经济发展和经济体制改革的要求,中国对原有的社会保障制度进行了一系列改革,其改革步伐至今未停,改革的主要内容有:

    (一)在全国范围内基本建立了社会统筹与个人账户相结合的城镇企业职工基本养老保险制度

    1984年,一些地区开始试行国有企业职工退休费用社会统筹,以后试点地区和试点范围不断扩大。1991 6月,国务院颁布了《关于企业养老保险制度改革的决定》,要求逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体制,改现收现付制为部分积累制,基本养老保险基金实行国家、企业、个人三方共同负担。1992年政府又决定基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的模式。19977月国务院发布《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》,规定城镇所有职工都要逐步参加基本养老保险,企业缴费一般不超过20%,个人缴费率逐步由4%提高到8%,个人账户总规模为11%;由地市统筹向省级统筹过渡。19986月,《国务院关于实行企业基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》正式出台。《通知》要求加快实行企业基本养老保险省级统筹。到2000年,在省、区、市范围内,要基本实现统一企业缴纳基本养老保险费比例,统一管理和调度使用基本养老保险基金,对社会保险经办机构实行省级垂直管理。现在全国已有近30个省、直辖市、自治区实现了省级统筹或省级调剂。

      (二)建立企业职工失业保险制度

    1986年,国务院发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》,各地据此相继建立了国有企业待业保险制度,并实行了基金统筹。1993年,国务院新颁布了《国有企业职工待业保险规定》和《企业待业职工安置办活》,进一步扩大了享受失业保险待遇的失业职工范围,并要求以省为单位建立待业保险统筹基金。1998年在企业下岗职工不断增多的情况下,国务院决定失业保险的缴费率由1%提高到3%,企业和职工个人的缴费率分别为2%和1%。19991月,中国颁布了《失业保险条例》,规定城镇企业、事业单位职工要缴纳失业保险费、享受失业保险待遇。到1998年底,中国约有74%的城镇企业职工参加了失业保险;全年为近320万人提供失业救济。

    (三)推进医疗保险制度改革

    为改革传统的公费医疗和劳保医疗造成的种种弊端,199311月,中国政府提出建立社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度改革模式,随后经过了“两江”试点(江苏镇江、江西龙江)和各地的扩大试点后,1998年间,在认真总结各地医疗保险制度改革试点经验和教训的基础上,国务院下发了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,规定城镇所有用人单位的职工都要参加基本医疗保险;用人单位和个人缴费率分别在6%和2%,职工缴费率一般为本人工资收入的2%;基本医疗保险基金实行社会统筹与个人账户相结合。目前,全国城镇职工基本医疗保险制度改革正在全面实施。

   (四)在较为富裕的农村地区,逐步实行农民养老保险制度,恢复和发展合作医疗制度

    随着农村经济的迅速发展,原有的以家庭保障为主的农村社会保障越来越不适应农民的要求。19911月,经国务院批准,民政部制定了试点办法,并开始在一些较为富裕的农村地区进行试点。该试点办法要求采取农民自愿和政府组织引导相结合的办法,低标准起步,以保障农村老年人的基本生活为目的,并随着农村经济的发展逐步提高养老保险水平,最终在农村建立以自我保障为主体、集体扶持相结合的养老制度。基本的筹集采取完全积累的筹资模式,以个人缴费为主,集体补助为辅,要求个人缴费一般不得低于整个保险费的50%,基金的给付则根据个人积累的保险费总额加以确定。截止1995年底,山东、江苏、上海、浙江等 30个省、自治区、直辖市的1500多个县(市、区)开展了试点工作,5000多万农民参加了农村养老保险制度,积累基金达到70多亿元。当前农村养老保险的重点是做好乡镇企业、城乡结合部、比较富裕地区和有稳定收入人员的养老保险工作,力争在21世纪初建立起与农村经济发展、社会进步和精神文明建设相适应的社会养老保险制度。

    农村合作医疗制度是在政府领导下和集体经济扶持下,以农民互助合作为基础,按照自愿、受益和适度的原则,通过多种合作形式建立起来的医疗保障制度。1979年以前,全国曾经有90%以上的村办起了低水平的农村合作医疗。但是,后来由于客观经济条件变化和工作上的原因,不少地方没有继续下去。近几年来,随着农村经济的迅速发展,特别是沿海地区开展了一些适度规模的集约化经营,农村集体经济发展有了长足的进步,农村合作医疗制度也在逐步恢复。19973月,国务院批转了卫生部、国家计委、财政部、农业部、民政部《关于发展和完善农村合作医疗的若干意见》,进一步明确了农村合作医疗的地位、基本原则、基本政策和基本措施。5月,卫生部又下发了《关于进一步推动合作医疗工作的通知》,明确提出了开展合作医疗时应注意的事项和要点。到1999年底,全国农村参加合作医疗的行政村约占总数的25%。

      (五)建立城市居民最低生活保障制度

改革开放以来,特别是90年代初期,随着经济结构的调整和国有企业改革的深化,出现了较大数量的失业人员、下岗职工和困难企业职工。这些实际存在的生活困难群体超出了传统救济制度的覆盖对象,同时传统救济对象由于物价上涨、救济标准偏低,也难以维持最低生活水平。城市的贫困现象已越来越引起党和各级政府的高度重视。为此,一些城市在社会救济制度改革方面进行了探索。上海市于1993年率先实施最低生活保障制度,对城市救济对象按最低生活标准进行救济,对社会稳定起了积极作用。民政部总结了上海和其他一些城市的经验,于1994年起逐步在全国推广建立城镇居民最低生活保障制度。1997年,国务院发出《关于建立城市居民最低生活保障制度的通知》,对保障对象的范围、保障标准、保障资金的来源和有关政策措施作出了明确规定,《通知》要求在  1999年底前在全国所有城市建立这项制度。截止19999月底,在全国建立城市居民最低生活保障制度的目标已提前实现,目前全国共有400万人得到最低生活保障救济。

    (六)在工伤保险、生育保险以及社会优抚、社会福利、社会互助等方面所进行的改革

    近年来,一些地区积极开展工伤保险、生育保险制度的试点工作,为因工受伤职工和育龄女职工提供了基本保障。19968月出台的《企业职工工伤保险试行办法》标志着企业工伤保险改革已全面推广。工伤保险基金的建立对补偿职工和遗属费用、调剂使用基金,特别是企业应付特大事故而减轻经济负担发挥了重要作用。目前各省、自治区、直辖市转发实施了《企业职工工伤保险试行办法人或按照该文件精神完善了本地区的改革办法,使全国90%以上的企业职工能够按照新的工伤保险待遇标准执行。

    19941210劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办活》。在基金的收缴方面,大多数地区根据每年女职工生育所需费用,按照以收定支的原则,由参加统筹的单位按照其工资总额的一定比例(1%左右)收缴;有的地区由参加统筹的单位按职工人数平均计数,即按人绝对额收缴。

    社会优抚和安置工作一直是中国社会保障制度的重要组成部分,它对于保障优抚对象和退役军人的生活,对于加强国防建设和保证社会稳定,都具有非常重要的意义。长期以来,社会优抚和安置工作取得了不小的成绩,但随着中国经济体制改革的不断深入,原有的优抚和安置工作所存在的不合理现象日益明显地暴露出来了。对此,有关部门着手进行了改革,重新颁发了有关的条例办法。如,1985年,民政部、财政部发出了《关于调整革命烈士一次抚恤金标准的通知人1986年,民政部、财政部发出了《关于调整军人、机关工作人员、参战民兵、民工因公牺牲、病故一次抚恤金标准的通知》; 1987年,国务院办公厅、中央军委办公厅”联合发出了《关于志愿兵、义务兵退出现役到地方工作后工资待遇问题的通知〉〉198826,民政部、财政部发出了《关于提高革命残废人员抚恤金标准的通知》;1993年,民政部、财政部发出了《关于提高革命烈士、因公牺牲军人、病故军人家属定期抚恤金标准的通知》;  1994年财政部、中共中央组织部、民政部、人事部、总政治部、总后勤部印发《关于调整移交政府安置的军队离退干部和退休志愿兵生活待遇实施办法》,等等。

    从长远考虑,今后社会优抚和安置工作改革的重点,将有以下三个方面:一是完善各项优抚安置制度;二是逐步建立起抚恤补助自然增长机制;三是加快军队离退休干部和退伍志愿兵住房建设。    在社会福利方面,为了大力发展中国的社会福利事业,改革开放以来,有关方面已积极行动起来,确定社会福利制度改革的方向和目标,制定相关的政策,拟订切实可行的措施。比如,中国已将社会福利事业纳入了整个经济和社会发展计划,这样做,就能使福利事业随着国民经济的发展而发展,具体地说,就是当国家的经济实力增强后,可适时、适量地增加财政收入,逐步增加社会项目,扩

大覆盖面,提高标准,缩短乃至消除中国与世界发达国家在社会福利水平方面的差距。

  目前以及今后一段时期,中国社会福利制度改革的重点是以下几个方面:

      1.大力发展第三产业,改变在传统体制下形成的“企业办社会”、“单位办社会”的局面,用社会化的福利服务取代一部分职业福利,这样做,既能有效地减轻企业的负担,又能扩大社会福利的享受范围,使更多的社会成员得到满足。

      2.多层次、多渠道、多种形式地发展社会福利事业,也就是说,既用好国家给予的各项优惠政策,办好现有的社会福利企业,又要充分调动社会各个方面的积极性,为安置残疾人就业“开绿灯”,支持和鼓励残疾人发挥其聪明才智,个体就业,以减轻国家的压力。

    3.大力发展社区服务,社区服务将由城市向农村延伸,并走上规范化、专业化的发展轨道,以逐步建立起一个门类全、质量高、效益好、管理佳的社区服务网络,使广大群众普遍受益。

    社会互助制度,是一项具有中国特色的社会保障制度,是在政府倡导和组织下,广泛发动社会各方面的力量积极开展扶贫济困、尊老爱幼、扶弱助残、邻里互助等多层次、多形式的互助互济活动,以丰富中国社会保障的内容,提高社会保障的发展水平。在现阶段,中国已经初步建立了社会捐赠制度;各地广泛开展了“一助一”、“一帮一”等多种形式的扶贫济困活动,取得了很好的社会效果。另外,个人出资建立互助基金、慈善基金的活动也广泛出现。到21世纪,中国的社会互助政策、法规将臻于完善,工作机构和运作体系趋于完整,形成规范化的社会互助制度。

    (七)理顺和规范社会保障管理体制与管理办法

    一是理顺社会保障行政管理体制。多年来,中国城镇职工养老、医疗、失业、女工生育和工伤保险以及农村养老保险分别由不同的部门管理,存在着政出多门、相互推诿扯皮、管理混乱的问题。1998年,中国组建了劳动和社会保障部,统一管理养老、医疗、失业、女工生育、工伤等社会保险,理顺了行政管理体系。

    二是规范基金管理体制。多年来中国养老、失业等社会保险基金管理一直由社会保险经办机构自收自支,基金被乱投资、被挤占挪用的现象较为严重。1996年,国务院要求对各项社会保险基金按照预算外资金管理办法进行管理。19981月,根据这一要求,财政部、劳动部等四部委联合发文,决定将两条线管理。

  目前,24个省市已经将社会保险基金纳入到单独的社会保障基金财政专户,这对保障社会保障基金的安全和保值增值发挥了重要作用。

      三是统一社会保障收费的管理办法。19991I4日国务院颁布了《社会保险费征缴暂行条例人对社会保险费的征缴管理做出了新的规定,将各种保费的  征收纳入一个统一的条例中,并由统一的税务机关或社会保险经办机构办理。接着,1999319,劳动与社会保障部连续颁布了《社会保险登记管理暂行办法》、《社会保险费缴纳监督检查办法》、《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》,对社会保险的登记、社会保险费的申报、缴纳、监督和检查做出了规定,为严格  规范国家社保基金的统一收费提供了有力的依据。

三、改革的成就与存在的问题

一方面,传统模式社会保障制度并未消除,原有的问题仍然不同程度地存在  着;另一方面,新的社会保障制度尚未确立,改革中出现的许多新问题还需要在  深化改革的过程中加以解决。因此,中国社会保障制度改革进程中的问题依然很多。

    1、缺乏总体改革方案,迄今为止仍局限于局部改革。由于中国的社会保障事务是多部门分割管理并自成体系地组织实施,加之各部门之间相互沟通不够,致使以往的社会保障改革只给是各部门对自己分管的保障项目进行不同程度的试验性改革,国家并未制定对整个社会保障制度进行系统改革和重建的总体改革方案。这一缺陷使整个社会保障制度的总体改革目标处于模糊之中,造成了各社会保障子系统及项目之间的协调性弱化,进而又影响到正在进行改革的保障项目的效率。因此,缺乏总体改革方案,迄今仍局限于分散的局部改革,是中国社会保障制度改革走向深化的一个深层次问题,不解决这一问题,便不能充分发挥社会保障制度的整体效用,改革的代价更为昂贵。

    2.改革试点尚未完全成熟。例如,为劳动力市场化服务的社会保险制度迄今仍未能实现一体化,不仅仍是多部门分割管理与分割实施,而连最重要的基本养老保险实施模式也未统一。到1996年,在国务院颁行基本养老保险两个实施方案供地、市级以上政府选择的基础上,全国有28个省、自治区、直辖市出台了职工基本养老保险实施方案。其中有吉林等7省、市选择了国务院颁布的实施方案一。北京等5省、市基本采用了国务院颁布的实施方案二。山东、湖北等16个省、自治区则形成了将两种方案结合的第三种方案,11个系统统筹的部门亦倾向于第三种方案。但同一类型的实施方案在各省、自治区、直辖市的具体实践中又存在着缴费、计发养老金标准待遇方面的差异。在医疗保险改革方面,虽然   1996年被国家确定为医疗保险改革年,并采取了有力的组织措施,但海南、深圳、九江、镇江等地的改革办法又各有优缺点,其他地方的改革试点亦有着自己的标准等。所有这些均表明中国社会保险制度的改革离一体化的目标还有着相当的距离。城市最低生活保障线的制度只在一部分城市试行;分级负责的救灾体制仍在落实之中;军人安置保障面临着新的考验;社会福利迄今仍未从根本上走出官办的狭窄胡同,等等。因此,中国社会保障制度的改革试点并未成熟,这种状态显然会影响到社会保障制度的整体改革和全面推进。

    3、改革中的矛盾并未得到缓解,甚至个别矛盾在改革过程中走向尖锐化。如部门与部门之间、条条与块块之间、失业与就业之间、城镇与乡村之间的矛盾就在一定程度上有激化的趋势,如果没有新的改革举措,上述矛盾将成为社会保障改革与发展进行中日益严重的制约因素。

    4、新的问题开始出现。现阶段的社会保障改革在解决许多旧有问题时,也带来一些新的问题。例如,前述基本养老保险实施模式不一的问题,若任其发展下去,各地区一百定型,就势必很难再行统一化。即使强行统一,其代价也将是巨大的,因为一部分既得利益者不会自动地放弃其利益,而社会保险的本体化又是社会主义市场经济的内在要求。再如多部门、多行业分头实施社会保险的实施体制,不仅正在造成不必要的社会保险资源浪费,而且自成体系的各实施系统愈是发展,今后就愈难以统一,从而将成为改革深化的新的阻碍因素等等。

四、点评

    作为经济运行的稳定器,社会保障制度改革本来应当超前进行,先于其他改革一步完成,或者至少应当同步协调配套进行,为其他的经济体制改革如企业破产制度,建立高效的人才流动机制,创造宽松的制度环境。但是20年来同其他改革相比,社会保障制度改革无论是进程还是深度都明显不够。

根据制度经济学的观点,自发的制度变迁使制度的“供给”常处于一种不均衡的状态;同时一个制度安排的效率又极大地依赖于其他有关制度安排的存在。正是中国改革开放以来大规模经济体制的改革,使得社会保障制度改革滞后的问题尖锐化;而社会保障制度改革滞后又反过来严重制约其他领域经济体制改革效果。制度经济学认为:国家应当且能够在制度不均衡的问题中实现强制性变迁的有效供给。因此,解决中国社会保障改革滞后这一问题,应该是:积极加快相关社会学科的理论建设,力争做到整体设计、全面推进。当前世界各国都正在社会保障体制改革方面做着积极的探索,然而各国都远未达到理想程度。即使其他国家有成功经验,由于存在制度安排的集合效应,也不能照搬,而只能借鉴。具体的思路应是:首先,把这种历史包袱形成的原因梳理清楚;随后,界定清楚各种问题的性质;最后在更广泛的领域内把体制转轨与化解历史包袱紧密地结合起来,采取更主动、更积极,也更易于统一规范的正面推进的改革步骤进行调整和处理,纳入市场经济体系。

 

案例4                  黄花园大桥的过桥费该如何厘定?

                           ——析论混合产品的公共定价

一、描述

重庆渝丰路桥公司投资修建了黄花园嘉陵江大桥。这是由一座大桥、三个立交和一条隧道组合而成的立体交通枢纽工程,它连接210国道、渝长、渝黔高速公路,沟通江北、市区、南岸三区两江。但通车一个月,桥上冷落车马稀,根本没有缓解重庆的“行车难”。原因是收费高了。

通车前,政府就公告了从32种方案中遴选出来的方案:双向收费,过桥每次10元,隧道每次5元;不办月票。业主的收费依据是:造价148亿元,预定25年收回,加上日常费用开支,保本点为20万元/日。

黄花园大桥建成之前,车要经过牛角沱大桥和菜园坝隧道,这条路像弓背。建成之后,可从江北区经市区到南岸区,是一条像弓弦的直线。弓背比弓弦大约多3公里路,加上容易堵车,时间也要多一些。牛角沱大桥是1960年代建成的,原来不收费,后来才收费,标准是:单向收费,每次10元,月票180元;隧道不收费。市民觉得:少走几公里路,少花一点时间,却要多花515元,贵了。执行既定方案一个月的结果,日均通车l4万辆,日均收入8万元。而一箭之遥的牛角沱大桥严重超负荷。在日前召开的人代会、政协会议上,“重新确定收费标准,让黄花园大桥热起来”成了热门话题。但业主表态:坚决不降价,不改双向收费。在每天亏损12万的情况下,渝丰公司若是个正常企业,一定坚持不了多久。那么,第33个收费方案是个什么样的方案呢?

二、评析

 新建的黄花园嘉陵江大桥,当有“一桥飞架南北,天堑变通途”之功效。论省时,论漂亮,无不远胜老桥。可收费却似乎有些“天方夜谭”,于是大多数市民在面对多花时间和多花钱的交替关系时,选择前者。新桥的双向收费,且每次10元,隧道每次5元,月票等优惠形式也一概免谈。其收费的依据在于造价148亿,加上日常费用开支,保本点为20万元/日。显然,新桥的建造者——渝丰路桥公司是从自己的成本来确定价格的。

那么问题究竟出在哪里呢?渝丰路桥公司看到了老桥的拥挤,故建新桥缓解老桥交通压力以获取利益。但该企业忽略了这样一个事实:任何路段或桥梁都存在于一个路网之中,路与路,路与桥是连通的。故而新桥一旦开通(假设收费合理,车辆愿意从新桥上通过),将有非常大的正外部性,重庆全市的路网将会大大优化改善,不仅仅是在新桥上行车的市民受益,几乎在路网所有线路上的行车成本都将下降。这是因为新桥不仅扩大了路网的通行能力,而且也分流了老桥上的车流量,使车辆的在途时间大为减少。

所以,企业在确定收费标准的时候,并没有有意识地向政府购买“优化路网收益权”。换言之,只是购得了一座孤立于路网之外的“孤桥”的垄断权,因而也只有在孤桥上狠命做文章,而不顾市民收入水平的限制。

那么,究竟是什么原因忽略了“优化路网收益权”呢?假设重庆市的牛角论大桥1960年以前根本不存在,这时仍让渝丰路桥公司来建一座“孤桥”。那么建成后,由于没有替代品(当然,可以通过轮船摆渡,但其安全性较差,成本也较高,且不能满足人们较快生活节奏的需要),企业仍以成本为依据来定价收费,显然是可行的,甚至可以人为提高价格。这时企业实际上只考虑了垄断利很收益,通过这种有意识的活动将优化路网的外部收益内部化了,使之包含进了垄断收益,但也使得优化路网收益权始终无法显示出来。现实生活中,很多地方在布告建桥修路设卡收费,实际上也正是这种“孤桥意识”的产物。这样就形成了思维定势——政府与企业进行产权交易时并未考虑到优化路网收益权。一旦在牛角沱大桥旁边建起了一座桥,新老桥之间便有了一个替代的问题了。于是,按照传统思维的孤桥模型,试图再“垄断”已时过境迁了,在市民收入水平较低的限制条件下,只会导致过桥的人们觉得新桥收费过高(实际上,过新桥者较高付费中的超额部分是代替那些受益而未过新桥者付的,造成这些人“搭便车”),仍拥挤在老桥上,使优化路网的功效未能发挥出来。

所以,让“孤桥”不孤的最好方法是:将包含在传统的“垄断收益权”里面的那部分“优化路网收益权”划分出来并划归给企业。  这样可降低新桥上的收费,而又不降低企业的收益。按照这一思路,黄花园大桥应改双向收费为单向收费,每次仍为10元,隧道收  5元也不变。这样可以刺激新桥的需求,增加收入。而“优化路  网的收益”由全市人民分摊,由政府代为财政补贴,或补给消费者或补贴给企业。有些地方、企业或个人投资建桥修路搞得比较成  功,成为范例,是因为在省钱还是省时的两难选择中,消费者收入水平较高,不须政府代以财政补贴,但也让“过桥意识”横行。

问题是政府对大桥提供的外部收益给予补贴之后,业主会放弃利益最大化目标吗?如果允许其自由定价,他们仍然会在定价上做文章。因此,黄花园大桥所涉及的问题,实质是对已经生产出  来的供给一定的产品,其价格是由成本来决定,还是由需求来决定的问题。微观经济学早已证明,即使是垄断者,定价也不是随意的,而必须考虑到对产品的需求及需求弹性。 如果只考虑修建费用,忽略维修和管理费用,则该桥所有的成本都是已经发生的“沉没成本”,因而运营的边际成本为零。也就是说,多通过或少通过车辆,都不会改变运营成本。因此,对以利润最大化为目标的企业来说,成本就不再成为定价依据。既然边际成本是零,那么只要收取的费用大于零,边际收益都大于边际成本。问题不在边际收益是否大于边际成本,而在如何使边际收益等于零,从而实现总收益或收取的费用总和达到最大化。微观经济学的弹性与总收益的关系已经证明,对于任何给定的需求,当需求弹性值为1的时候,企业无论提价还是降价,总收益都不会发生变化;当需求弹性值大于1的时候,企业就应降价,因为这样可以吸引更多的客户,使增加的收益超过降价的损失;当需求弹性值小于1的时候,企业就应提价,因为这样可使因提价带来的收益超过客户减少所造成的损失。因此,当成本过高或需求不足时,还坚持以成本定价使价格处于高弹性区间;或者在成本过低或需求充足时,将价格定在缺乏弹性区间,都会减少企业总收益。

目前并不清楚这座大桥需求弹性为1的价格是多少,也不清楚过桥和隧道的单向15元收费处于什么区间。如果处于富于弹性区间,考虑降价当是业主的理性选择,即使单位产品价格低于平均成本,这种选择也会减少总亏损;但如果现行价格处于缺乏弹性区间,提高过桥收费则会增加业主的收入和利润。对大桥的需求及需求弹性,可以借助于试错机制。业主不妨试行不同的价格。如果调低X%收费后所通行的车辆大于X%,从而增加了总收入,则可继续降低,直至降价幅度等于通行车辆增加的幅度,总收入不再增加,即边际收益为零。如果降价后总收入更低,则试试涨价。

如果无论降低还是提高收费,都会导致总收益减少,意味着目前的价格已经处于弹性为1的水平,业主获得了最大化收益的最优状态。当然,业主的最优状态并不一定就是不亏损。如果大桥造价成本过高,或对大桥的需求过低,最优定价同样会使业主亏损。但可以断言,最优定价将使业主亏损达到最小化。

漂亮的大桥本身既是重庆的一道风景,同时又有分流车辆、改善城市路网的功能,具有很强的正外部性。在这种情况下,如果按收益最大化标准定价低于平均成本使业主亏损,大桥得不到有效维修,就可能失去这道风景,同时恶化城市的公共交通。如果政府认为有必要维持大桥正常运营,则可以通过多种方式补贴:或直接补足成本与业主最大化收益价格之间的差额;或由政府收购大桥,让消费者免费使用。

 

案例5               白云峰应成为休闲区还是采矿地?

                         ——析论公共工程的社会成本收益分析

一、描述

美国爱得华州北部有一个风景区,名叫白云峰(White CloudPeaks)。此区占地约2万英亩,有大量野生动植物,适用于爬山、野营、钓鱼、狩猎。此区还蕴藏着大量极其珍贵的金属钼,20世纪70年代初,有一家公司要求开采这些矿藏。同一片土地不可能同时用于旅游休闲或开采矿藏。白云峰应成为休闲区还是采矿地?当地政府决定委托专家研究发展成休闲区所增加的成本是否会超过其收益的增量

二、评析

研究者首先对项目进行了定义。他们认为,此项目应该在保证自然环境不受破坏的情况下进行,所以不考虑修建公路的可能性。该项目主要内容是修建4条供人行的山道,使游客可进入景点。然后,研究者决定使用两种贴现率来计算成本和收益的现值。这两种贴现率分别为7%10%。如果此项目在使用两种贴现率的情况下均有正的净收益,则为可行。所有成本和收益按1971年即第1年的价格计算。

项目的成本包括修建山道的初始成本,此后每年维修山道的费用,9个公共厕所的修建和维护费用(具体数据列于下表)。修建山道发生在第1年,其设备与劳动力成本之和为23000美元。每年的维护费用为12092美元。60年维护成本的现值,如果按7%的贴现率计算为192762美元;如果按10%的贴现率计算为143523美元。为了维护此旅游区的环境卫生,必须修建9个公共厕所。研究者估计,每个厕所的建造成本为750美元,则9个厕所的总建造成本为6750美元。厕所的寿命为30年,故在30年后需重新建造。假设修建成本仍为6750美元(2001年价格)。则 30年后重建费的现值,如果按7%的贴现率计算为887美元,如果按10%的贴现率计算为387美元。另外,每年还需支出100元的维护费。将上述各项加总之后,得到项目全部成本的现值,即如果按7%的贴现率计算为201640美元,如果按10%的贴现率计算为151603美元。

评估项目收益的关键在于了解“旅游者愿意支付的价格”。研究者为此作了一个调查,由此估计出每位游客一般愿意支付10美元一天的价格,他们还估计此旅游区每年会有4600位游客,因此第1年的收益为46000美元。要估计今后的收益,必须对游客人数和其愿意支付的价格变化情况进行预测。研究者的假设是,在达到某个数量之前,游客人数每年递增10%,此后保持不变;游客愿意支付的价格每年递增4%。基于上述假设,他们的计算结果是:如果贴现率为7%,60年总收益的现值为991000美元;如果贴现率为10%,总效益的现值为390000美元。因此,不论使用那个贴现率,此项目的净效益均为正,故可行。

在对把白云峰作为休闲区的计划进行了评估之后,研究者还对把白云峰作为采矿地的计划进行了评估。在比较了两个项目的净效益之后,前者因净效益更大而入选。

从白云峰项目中可以看出,运用成本一收益分析方法的前提条件是,项目的成本和收益,尤其是收益能够通过货币这一中介来计量,对于那些无法直接计量成本和收益的项目,就需要用一定的方式进行估算。同时,单凭经济学知识不可能评估所有的成本和收益,需要运用多学科的知识。如白云峰项目的分析,不仅要由工程师预测建造山道和厕所的成本,还要有旅游管理的专家估计游客的人数等。另外,对于未来成本一收益的评估可能需要特定的假设,如果一种服务没有市场价格,就要估算人们现在对它的支付意愿,这是最关键的,也是相当困难的。正因为特定的假设往往具有较强的主观性,因而有人认为,这种方法没有什么科学性,只不过是徒劳无益的数字游戏。

 

案例6                  气象局的经费该不该全额拨款?

                           ——析论事业单位的经费供给

一、描述

 中国气象局专家最近预测,从2002年春季起到2008年,将是“厄尔尼诺”现象的多发期。这意味着,本属于空调旺销区的南方地区,可能由于“凉夏”的影响而需求大减。这是令空调厂家心惊肉跳的消息。因为从19999月至20009月,国内空调生产厂家总产量超过2200万台,市场整体销售量达1480万台,产品积压720万台。国家气象中心专业气象台台长说,国际上通行的产品生产须做气象评估的做法,正在逐渐被我国企业所接受。该气象台从200110月起正式开展专业气象有偿服务,目前来签订专业气象服务的企业已有数百家,且多为全国性的大企业,其中包括海尔、格力、鄂尔多斯等知名企业。

、评析

众所周知,像天气预报信息这类产品,理论界一向将其界定为公共产品。公共产品的特点是:边际成本很低而排他成本很高。天气预报信息恰恰满足这两点。因为天气预报信息已经制造出来,增加一个消费者使用此信息,并不会增加天气预报的成本,即边际成本为零;天气预报信息的传播成本很低,一个人向另一个传播此类信息,毫不费力,因此排他成本很高。公共产品的生产成本通常以征税形式弥补。天气预报信息也不例外。政府征收某种税后,再通过预算支出分配经费给气象局。既然生产、销售空调的企业是社会成员的一份子,已纳了税,就拥有了这一公共产权,为何还要支付信息费给气象局呢?其实,天气预报信息的产权界定应分不同情况来加以分析过去的天气预报都是短期信息,但随着技术进步,中长期天气预报也可做出。这就为分情况界定天气预报信息的产权提供了客观基础。短期天气预报信息界定为公共产权,应该毫无疑义。这类信  息与人们的生活休戚相关,全体社会成员都能受益,都有获取此类信息的冲动,且获取成本很低。相应的排他成本很高,几乎为无穷大;而对于每一个新消费者,边际成本为零。故将短期天气预报界定为纯公共产品实不为过。但在技术进步条件下做出的中长期天气预报不应界定为公共产权。这类信息与大多数社会成员的切身利益关系不大,甚至是无关痛痒,他们没有获取此类信息的冲动。但对于生产销售空调的企业来说,此类信息意味着商机,它们可及时根据未来天气状况,调节原材料库存、安排生产规模和产成品库存等,以便抢占市场,实现自身利润的最大化。此类信息如若界定为公共产权,社会成员是不愿意纳税的。因为这类信息对大多数社会成员来说基本上无任何意义。这类信息给他们带来的边际私人收益远小于边际社会收益(空调生产、销售企业获得很大收益),产生了外部性问题,空调生产、销售企业搭了便车。要从制度上消除这类外部性问题,可将中长期天气预报界定为私人产权。产权归属于气象局。气象局生产出此类信息,生产、销售空调的企业为了获取信息向其支付信息费,以此来弥补气象局生产此类信息的成本。中长期天气预报界定为私人产权,具有现实的可行性。原因在于此类信息排他成本很低。因为空调企业之间存在激烈的竞争,泄漏商业秘密就意味着丧失市场,丧失利润。空调企业之间是不存在信息通道的。同时,气象局也没义务向新闻媒体透露此信息。因此,空调企业向气象局支付信息费的缘由可以得到如下解释:对空调企业真正有价值的信息不是那些短期气象信息,因为此种信息属纯公共产品,获得者不必支付所谓的信息费;中长期气象信息的获取才须支付信息费,这类信息的产权是界定给气象局的。作这样的制度安排,一方面,气象局短期和中长期气象信息的生产成本都可以弥补;另一方面,社会公众和空调企业以他们愿意支付的价格获得了各自所需的信息。可见,气象局不应成为政府预算的全额拨款单位,中长期气象信息服务的成本不必通过预算拨款方式弥补。

 

案例7:                  公共工程为何成为“豆腐渣工程”?

                      ——析论公共工程招投标中的寻租设租活动

描述

近年来,我国公共工程的质量问题及事故频频曝光,例如九江大堤、昆禄公路、北京西客站、綦江虹桥案等等。据统计,被查处的贿赂案中,涉及建筑业的高达886%,以致最高人民检察院一位官员一针见血地指出:建筑市场是一个“权钱交易的市场”。现在的建筑市场上,一般建筑单位要给发包方3%左右的回扣。结果往往是一项工程完成以后便倒下一片官员!为什么公共工程领域中的回扣、贿赂、权钱交易之类的寻租活动如此猖獗呢?

、评析

改革开放以来,我国基础设施中的公共工程投资不断增加,但是,公共工程的供给制度和供给方式还存在诸多问题。如公共工程的投资还大多采用计划经济体制时期的一些办法,谁的权力大谁就能决定公共工程投资的立项,市场的需求及专家的论证都是次要的;公共工程的上马轰轰烈烈,但是公共工程的质量却很少有人过问;公共工程投资失误或遭受重大损失,往往以“交学费”开脱

当事人的责任等等。这些问题的要害在于政府官员的权力缺乏强有力的约束,有些官员把工程承发包当作谋取私利的手段,采取暗中打招呼、泄露标底、随意调整评标办法、暗中操纵评标、行贿受贿、相互串标、转包及违法分包等种种方式搞幕后交易。包括公共工程在内的建筑领域,市场发育因权力的渗透而严重扭曲,或者形同虚设(如招投标制度等)。在这种情况下,该领域的企业或经营者的行为也大大地扭曲,人们不是把主要的精力放在提高技术及改进质量即寻利上,而是通过拉关系、走后门、获得经营权或者搞层层转包即寻租上,从而出现了“劣质建筑企业驱逐优质建筑企业”的现象。把投标制度是当今世界各国建筑市场交易的一项基本制度。招投标制度在某种意义上讲是建筑市场的一个模拟过程,在这个过程中,每个建筑企业把自己的定价、质量、管理等信息向发包方显示出来,包发方根据这些信息选择他最满意的企业作为代理人。招投标制度不仅有利于降低发包方的风险和工程造价,而且还有利于淘汰那些劣质的建筑企业。

1984年以来,中国建筑业的一个重大变革就是全面推行了工程招标投标制度。从20001l日起又实施《招投标法》。但是我国建筑业中的招投标制度却有名存实亡之嫌。如某项目立项以后。各级政府的“条子”和“招呼”比竞标的企业还多。在这种招投标过程中,并不是建筑企业的实力竞争,而是权力的竞争。谁的权力大,谁的关系硬,谁就可以中标。某地有一项工程,来自省里和市里的“条子”就有36张。为什么招投标制度在中国“失灵”呢?一方面,这些年建筑行业得到了飞速的发展,出现了“过多建筑企业追逐过少工程”的现象,于是一些建筑企业为了生存,就采用拉关系、走后门、给回扣、贿赂等手段来拉拢那些管理着公共工程的官员们。另一方面,那些管理着公共工程的官员们在各种“关系的逼迫”下,由于其自身的权力失去了约束,加上公共工程的产权特性(人人都有份,人人又都没有份),使一些官员自觉或不自觉地进入了这个权钱交易的过程。招投标“异化”为“炒”标的,一些单位或包工头参加竞标并不是为了工程本身,而是把工程作为一种稀缺的“商品”来看待,大肆炒卖,层层剥皮。据分析,中国公共工程建设的转包率在5成以上。归纳起来看,公共工程招投标中暴露出来的问题有:①没有完全实行招投标制。如一重点项目主管部门将一期工程分为若干施工标段,但只拿出了50%的标段进行施工企业招标,另外50%标段直接发包给该项目主管单位的下属企业进行施工。许多项目招投标只是一种形式。②招投标活动不规范。有的施工单位投甲标,而中的结果是乙标,经调查发现,是建设单位主观调整的结果;还有的建设项目进投标、边修改施工方案。这样公布的标书中的工程量和实际工程量相差甚远,从而造成工程结算和中标价相差悬殊,导致中标价对工程结果没有制约作用。③公开招标变成邀请招标或变相议标。有的行政领导直接参与投标、评标、定标过程,既当“裁判员”又当“运动员”。如一大型建设项目,应当实行公开招标的8个施工标段实际上全部是邀请招标,主管部门的行政干预贯穿招标全过程。④实行地方保护。对外地、外行业的企业加以限制,甚至在招标文件中规定保护性和奖励性条款,只给本地区、本行业的企业提供优惠,结果提高了中标价格,加大了工程成本。    这些情况说明:只有改革公共工程的供给方式和供给制度、加强对政府官员权力的约束、提高公共工程运作的透明度,才能减少寻租设租活动,从而杜绝“豆腐渣”工程现象。

 

案例8:               补“砖头”不如补“人头”

 

谁都无法否认,经济适用房在执行过程中存在这样的弊病:本来是面向低收入阶层的房子,里面居住的很多是有车阶层。许多需要房子的群众却依然无房可住。

开发商也在抱怨经济适用房的低价位扰乱了周边市场。以北京为例,同样地段同样品质的房子,经济适用房只要3000元就可买到,而商品房则至少要卖到4000元以上才有赚头。政府部门也强调,我们一直在很努力地工作啊,我们已经盖了这么多的经济适用房。问题出在哪里呢?

一位不愿透漏姓名的专家说,现在的经济适用房政策是补“砖头”,政府把大量的资金根据开发面积等投给了开发商,想通过这种方法抑制房价,使那些低收入者可以“居者有其屋”。而实际上这样做有很大漏洞:

开发商从政府手中得到了补偿金,他盖出房子后,还可以从买房子的人手中赚到一笔钱。因为他的造价低,抬高价格后,价格仍然是低的,人们很少质疑他们。另外,开发商一般还会从政府手中拿到一块好地皮,作为补偿和激励。这样一来,开发商可以赚取三份不菲的收入。现在很多经济适用房开发商在抱怨说,盖经济适用房亏本,实际是得了便宜还卖乖,以避免人们对其巨额利润的关注。

一些开发商获取开发权的途径,在很多地方都讳莫如深。并不是每个城市都实行真正有效的招标机制。这个过程中往往有暗箱操作。

真正应该购买这些经济适用房的人,是那些低收入者,但他们手中并没有钱去购买这些房子。北京的经济适用房动辄上百平方米,需要几十万才能买下。能拿出这么多钱的人肯定就不属于低收入者了。因此,经济适用房住的是有钱人,已经成了公开的秘密。这些人取得经济适用房的方式很多,有直接购买的,有给有资质买经济适用房的人一笔补偿费而得到房子的。还有一批是从“房虫子”手里买的。在这个过程中孳生了大量的腐败行为,而真正有需要的老百姓却没房子住。

另外,经济适用房的出现确实扰乱了周围的房地产市场,使周边同等品质的住房销售遇到困难。

这位专家表示,事实证明,补砖头的做法弊端很多,真正有效的做法应该是补“人头”,政府出面认真核查统计,谁属于真正的低收入者,谁有资格居住经济适用房,然后根据不同情况发放相应数额的补贴给这些人。而开发商则不承担建设经济适用房的任务。由于有了补贴,这些低收入者可以根据自己的情况购置相应住宅。这样以来房地产市场可以持续健康发展,也有利于中低收入者拥有自己的住房,目前存在的许多不公平、不合理的现象也可杜绝。(新华社北京129专电,转引自《济南时报》20021210

 

第三部分:财政收入案例

                                                    

案例1                卷烟厂缘何成为纳税大户?

        ——析论税收的转嫁与归宿

 

一、描述

据报道,杭州卷烟厂创建于194910月,原名利群烟厂,1964年改为现名。建厂以来,它为政府和地方提供了大量的利税。19491998年,共生产各种卷烟11645万箱(每5万支为1箱),累计缴纳利税96. 3亿元,也即建厂50年来平均每年缴纳利税近2亿元。多年来一直被评为杭州市最大的纳税大户。另据报道,改革开放20多年来,全国烟草业共上缴税利7000多亿元,每年上缴的税利约占财政总收入的10%,已连续10多年高居各行业之首。

二、评析

从统计数据看,卷烟厂的确提供了巨额的财政收入,因为对卷烟课征重税是世界各国通行的做法。就目前而论,世界各国平均的卷烟销售税收率(对卷烟征收的增值税、消费税、特种税、附加税等各项税收占卷烟市场零售价格之比)约为51%。在名列前10位的卷烟生产大国中,中国的卷烟销售税收率为55%,英国为80%,巴西为74%,荷兰为72%,德国为70%,土耳其为66%,日本为61%,印度尼西亚为46%,美国为29%,俄罗斯为20%。可以看出,卷烟税负是十分沉重的,在大多数国家,其市场价格的一半以上都直接或间接地转化成了税收。然而,对卷烟征收的税收大多为流转税,流转税(如增值税、消费税)却是可以转嫁的。转嫁的途径既可以是提高卷烟的销售价格,又可以是压低烟叶的采购价格。

政府对卷烟征收重税,除了获取更多的财政收入之外,还有以下两个方面的原因:①为了维护消费者身体健康。由于卷烟内含焦油、烟碱及其他一些有害人体健康的物质,使得卷烟消费对消费者的身体健康构成一定程度的损害。各国政府为了减轻居民身体健康的受损程度,纷纷对卷烟采取“寓禁于征”的高税政策,企图通过加大企业和消费者的费用支出来控制卷烟消费量,从而达到维护消费者身体健康的社会性目标。②为了矫正卷烟消费的负外部效应。吸烟除了损害吸烟者的身体健康之外,还不可避免地向周围环境排放烟雾和烟灰,不仅污染了空气,而且危害了不吸烟者的身体健康,同时没有燃烧完全的烟支还不时地引发意外火灾。为了矫正卷烟消费的负外部效应,各国政府均按照“使用者付费”的原则,通过对卷烟征收重税,迫使卷烟消费者补偿对环境和他人造成的负面影响。不过,那些吸烟成瘾的消费者对卷烟的需求缺乏弹性,加之价格提高反而会使卷烟成为一种“炫耀”产品,因而重税措施很难有效控制和减少卷烟消费的数量。世界卫生组织估计,现在全世界常年吸烟者约有11亿人,其中8亿在发展中国家(约3亿多又在中国)。全世界每年因吸烟导致的损失达2000亿美元之多。科学专家测算的结果显示,吸烟损失与烟草税收之比为21

政府对卷烟厂征税,还有一个税负是否公平的问题。从中国卷烟品牌实际市场价格与核定计税基价的相互对比关系来看,税负不公已是一个十分普遍的现象。我国目前仍由中央税务部门统一核定卷烟消费税的计税基价,而且核定结果基本上不随市场情况的变化而调整,从而造成了各卷烟品牌间的税负不公和竞争扭曲。由于中国卷烟生产企业数量众多,而且每家企业又生产多种品牌,每一种品牌又包含着多种规格。在这种情况下,完全由中央税务机关来核定每家企业每种品牌的计税基价,回于时间、精力和信息的限制(有时还受企业寻租活动的影响),具体主管人员不可避免地会把纳税能力或纳税义务大体相同的卷烟品牌核定成很不相同的计税基价、例如上海烟草集团生产的“双喜(84全包)”和昆明卷烟厂生产的“云烟(84全包)”,2000年这两个牌号的市场零售价大体都为 72元/条;然而,“双喜”的计税基价被核定为 27元/条,而“云烟”的计税基价却被核定为 40元/条,两个牌号的市场价格相同但计税基价却相差了近一倍。再如宁波卷烟厂的“大红鹰(84翻盖)”和玉溪红塔集团的“红塔山(84全包)”,2000年这两个牌号的计税基价均被核定为47/条;然而,同年“大红鹰”的市场零售价约为160/条,而“红塔山”的市场零售价仅为76/条,两个牌号的计税基价相同但市场价格却相差了一倍多。

再从卷烟的消费者来看,税收负担也不尽合理。具有相同经济状况和收入水平的人,如果其他消费支出结构相同,但卷烟消费量不同,那么税收负担会相差很多。有数据表明,从卷烟消费支出占消费总支出的比重看,贫困阶层远高于富裕阶层。所以,对卷烟课征重税具有收入分配上的“逆向调节”的效应。

总之,要从税收转嫁与归宿的角度去看待卷烟厂的税收贡献,同时也有必要对现行的卷烟课税制度进行反思。

 

案例2              撒切尔夫人征收人头税为何遭到失败?

                       ——析论税收对消费的收入效应

一、描述

撒切尔夫人1980年上台以来,以她的非凡政治才干扭转了英国的颓势,重建了英国人的信心,恢复了英国在世界舞台上的地位,创造了一个“撒切尔时代”。但她从199041日起,在英格兰和威尔士实施以人头税取代房产税的方案,这对几千万人口的英国来说,会有上百亿英镑的收入。撒切尔夫人把这样一笔巨额税从富人身上转到穷人身上收取,目的是强制穷人多干活,降低所得税,鼓励富人多投资。由于改征人头税,包括著名的白金汉宫在内的皇室房产共计省下30万英镑的住宅房产税。形成强烈对比的是150名仆人过去住在皇宫里自然不必负担住宅房产税,而1990年都要交纳人头税。且不说无房的一般市民,就是住公房的警察、文职军人及学生也都大大吃亏。于是千百万人拥向街头,狂呼“玛格丽特下台”,伦敦的反人头税集会演变为数十年来最严重的暴乱,撒切尔夫人的政治声望因此直线下降,最终被迫从唐宁街10号黯然离去。

二、评析

人头税是一种古老的直接税。它的征收形式是,或按人头等额征收,或按个人性别、身高等身体的不同而差额征收。由于人头税是以人身为计税依据,税款的支付不受个人经济行为的影响,因而与其他税种相比,它的最大特点就是能够对个人的经济决策和经济行为保持绝对的中性。换句话说,人头税的课征只会产生收人效应,即减少公民的实际收入和福利,但决不会产生替代效应,不会因为课征人头税而扭曲人们的经济行为。举个简单的例子:假如政府规定每个成年人每人每年要缴纳100元的人头税,这时,除非人们移居国外或者离外人间,否则便没有办法逃避或减轻纳税义务;同样,如果这时人们改变自己的经济行为,如延长劳动时间或增加储蓄等,也不会因此增加纳税义务。可见,人头税不会导致公民用一种经济行为替代另一种经济行为。相比之下,其他税种却会产生这种替代效应。比如,所得税会导致公民用闲暇替代劳动,用当前消费替代未来消费(储蓄);财产税会导致人们用消费替代财富的积累;等等。由此可以得出一个结论,即在诸多的税种中,人头税是惟一不产生任何扭曲作用的中性税收。

然而,在现实经济中,人头税并不能成为政府筹措税收收入的最优税种。因为在市场经济条件下政府面对的并不是资源配置的帕累托最优状态,而是资源配置的“次代”状态。在“次优”状态下,需要政府通过一些经济手段(包括税收)对市场缺陷进行弥补。在这方面,税收最主要的任务是解决市场经济存在的外部性问题,通过征税使经济活动的私人成本与社会成本一致起来,从而消除市场经济中存在的外部不经济性(私人成本小于社会成本)。比如:通过征收二氧化碳税来抑制空气污染,通过征收烟、酒消费税来解决烟酒消费给个人和社会带来的负面影响等等。总之,在“次优”社会中,政府需要承担一部分资源配置的任务,不能完全听任市场机制的自发调节,其目的在于提高整个社会资源配置的有效性。而要做到这一点,凭借完全中性的人头税是办不到的。所以,现实经济中,即使从经济效率角度考虑,实行单一的人头税税制结构也是不足取的。

问题还在于,人头税不能够满足最优税制结构需要兼顾社会公平的要求。最优税制结构应能在效率与公平之间取得一种合理的平衡。而作为中性税种的人头税,并不能在收入分配方面发挥任何调节作用。假如社会是由单人组成,或者在一个多人社会中人与人的条件都完全相同,那么我们可以不考虑人头税的公平问题。但实际情况远非如此。现实社会中市场分配不公造成人与人之间存在着巨大的收入差距,即使是在理想的帕累托最优状态下,收入分配也可能成为问题。这就要求注重社会公平的政府在设计税制结构时不得不考虑人头税的欠公平问题。正如亚当·斯密所指出的:只有在那些“不把低级人民安逸、舒适及安全放在眼中的政府,人头税极其普遍”。

人头税与房产税的征收都会产生收入效应,但这两种税给不同阶层的人会产生不同的影响,即穷人的税负加重,富人的税负减轻。所以,以人头税取代房产税必然加剧收入分配的两极分化,必然引起中下阶层人们的反对。这大概就是撒切尔夫人的税改方案遭致失败的原因所在。

在西方国家,税制改革历来是决定政治家命运的一个重要因素。有的政治家因为对旧的税收制度进行成功改革而赢得民心,也有的政治家因税制改革不得民心而中箭落马。撒切尔夫人因开征人头税被迫下野的教训是耐人寻味的。

 

案例3              筵席税开征之后为什么名存实亡?

                         ——析论税制运行的外部环境

一、描述

1988年发布的《筵席税暂行条例》规定,凡在我国境内设立的饭店、酒店、宾馆、招待所以及其他饮食营业场所举办筵席的单位与个人,均须就其一次筵席支付金额(包括菜肴、酒、饭、面、点、饮料、水果、香烟等价款金额)缴纳15%-20%的筵席税,起征点为200元至500元,该税由承办筵席的单位与个人代扣代缴。然而,筵席税开征之后,收入微乎其微,陷入名存实亡的境地。1993年的工商税制改革方案规定,筵席税是否继续征收由各省、直辖市和自治区政府自行决定。从1994年以来的情况看,多数省市区没有继续征收。

二、评析

筵席税归于失败的根本原因在于:当初仅仅考虑了良好的主观愿望,而忽视了筵席税运作的外部环境。开征筵席税的目的是什么?《筵席税暂行条例》第一条称:“为引导合理消费,提倡勤俭节约的社会风尚,制定本条例。”说白了,开征此税是为了限制大吃大喝。中国的大吃大喝现象的确普遍存在,甚至可以说是相当严重的。然而,大吃大喝风的盛行,其背后有复杂的社会原因,即“人治”的成分大于“法治”,要不然怎么会屡禁不止呢?!从饭店、宾馆的营业状况看,真正出于亲情友情由私人掏腰包买单的盛宴是少数;大摆阔气的多数是公宴,设宴的目的是正有求于人或曾经求助于人或将来可能求助于人。按照经济学原理,消费行为是人们理性选择的结果,毋须由政府通过税收手段去规范。即便要对付公款吃喝,也只须设法硬化财务约束。而公款吃喝禁而不止的主要原因,是由于在许多情况下,请人吃喝是开展工作所绕不过去的一个“弯”,甚至可能是决定办事成功与否的关键所在。毫无疑问,这种现象是不完全按规则办事的社会背景所导致的。由此推断,“人治”的成分大于“法治”,是大吃大喝之风屡禁不止的原因,在这样的社会背景下开征筵席税,只能归于失败。

或许是出于加快与国际惯例接轨的目的,近年来,学术界有不少人纷纷建议开征新的税种,一些政府官员也经常在媒体发布即将开征新税种的消息。经常可以看到这样的报道:燃油税即将浮出水面,遗产税已经被提上了议事日程,环境污染税、社会保险税也在酝酿之中……给人的印象是:一些新的税种将会陆续出台。

毋庸讳言,这些税种早由许多政府开征,而且对于财政运行和经济发展都有其独特的功能,如增加财政收入、协调收入分配、矫正外部效应、刺激居民消费、规范税费关系等。然而,我们必须清醒地认识到,有时候,良好的愿望未必有完美的结局。税种的出台既要遵循税务行政效率原则又要遵循税收经济效率原则,税务行政效率要求税种的征收成本和奉行成本最小化,同时又使税收收入最大化;税收经济效率则强调税种的出台要尽量避免或减少纳税人对经济行为的自由选择。一个新的税种能否体现出这两条原则,关键在于是否具备良好的“收税环境”。也就是说,取决于影响和决定该税种正常运行的各种外部条件。这种外部条件涉及面很广,如收入申报制度、财产登记制度、财会建账状况、公民纳税意识、税收征管微机化程度、依法治税的运作规程、既得利益的分配格局、传统的风俗习惯等等。

上述几个新税种,每一个都存在运行上的障碍,而且这种障碍毫无例外地是由“收税环境”不良所致。以遗产税为例,中华民族一直奉行“子承父业,天经地义”的传统思想,财产拥有人没有书立遗嘱的习俗和习惯,现行《继承法》也没有凭完税凭证或免税证明方可办理遗产分割与继承的条款。储蓄存款实名制刚刚起步,财产申报制度尚未真正实行,存量资产与流量资产如何划分?所得与财产之间的非正常转换如何予以打击?一般所得与继承所得又如何辨别?总之,在征纳双方信息极不对称的前提下,遗产税难以开征。所以,在新税种正式出台之前必须先营造和改善“收税环境”。打个比方,就是要“铺路”在先,“买车”在后。增值税出台已有8年,虽然取得很大的成绩,可偷逃税款案件之多、数额之大怵目惊心,我们至今还在就如何依托计算机网络提高征管效率而伤透脑筋。个人所得税收入增长也很快,但来自劳务报酬的税收占该税全部收人之比不到3%……这些现象只能说明一个道理:忽视“收税环境”,盲目出台新税,到时候还得回过头来重新“补课”。 

英国著名经济学家马歇尔(AMarshall)在他的《经济学原理》中有一句名言,叫做“自然不能飞跃”,意谓经济发展像生物进化一样,只有渐进而无穷变。经济发展如此,税制的沿革和完善又何尝不是如此呢?!

开征遗产税的障碍之一就是相关税务信息不够充分。为此,必须构建广泛的信息来源系统和高效的信息处理系统。建议改进和完善收入申报制度与财产登记制度,以身份证号码作为纳税人编码,把定期向税务部门如实申报收入和财产作为一项公民义务纳入有关法律之中。银行部门改进结算制度,减少现金结算方式的使用范围;在吸储机构财务联网的基础上,实施“银税联网”工程,及时如实地向税务部门提供纳税人的收入和财产资料。法院。公证等部门在办理财产继承、过户手续时,应以完税凭证或免税证明为依据;公安、民政部门在签发公民死亡证明书时,应将其副本抄报当地税务部门;环保部门及时提供污染源追踪情况等。各级税务部门都要建立“税务数据库”,在代码体系、数据结构、报表指标、通信规程、工作平台、管理制度等方面必须统一标准,这样才能确保相关数据传送和接收上的兼容性。

当然,现代化税务信息系统的构建只不过是完善“收税环境”的一项举措,即使这项工作做得很圆满,还很难说“收税环境”已很完善。“收税环境”的营造和改善是一项系统工程,决非一朝一夕所能完成。唯此缘故,笔者才强调新税种的出台务必慎之又慎。

 

案例4                         中国农村税费改革

 

一、背景

    中国1983年撤销人民公社,建立乡(镇)级政府时,由于当时客观条件所限和财政困难,国家财政一时拿不出足够的财力支持乡镇政府全面履行其职能,能够划给乡镇政府的财力只能满足乡镇政府需要的一部分,其余的只能由乡镇政府在农村社区自行筹措资金来满足。于是,农村统筹资金制度伴随着农村家庭联产承包责任制的推行应运而生。它除了继承人民公社时期农户交纳的各种提留(即公积金、公益金及管理费,简称“三提留”)这种形式外,还以给农民办公益事业为名,由有关部门用“一事一收费”方式再向农民收取一部分费用,收入由各个部门和行政单位自收自支自管。其基本特征是以乡统筹费和村级集体提留的形式参与农村收入分配,在此基础上形成统筹资金的再分配,集中用于乡村教育、道路建设、其他公益事业及其政权建设等。乡统筹包括乡村两级办学经费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路修建费、优抚费等,简称“五统筹”。

农村统筹资金的筹集对于促进农村公益事业发展,确保农村社会经济稳定发挥了积极作用。但随着农村经济的发展.这种收费制度越来越不适应形势的要求。自20世纪80年代中后期开始,在农村乱摊派。乱收费、乱集资之风愈演愈烈,出现了农民负担加重的问题,特别是进入90年代,农民负担过重的问题日益突出。

据不完全统计,农民负担的其他行政事业收费、罚款、集资摊派也为数不少,1991年达120亿元,1992年、1993年虽然比上年下降了2101%、352%,但1994年和1995年却大幅度上升,分别上升了383%、53l%,这方面农民人均负担从1991年到1995年分别为1380元、1033元、683元、946元、1445元,相当于农村统筹资金的14左右。而且全国各区域之间农民负担相当不平衡,越是贫穷落后的地区,农民负担越重,这已成为一个相当严重的问题。

      1997年全国农民直接税费总额达1143亿元,人均负担130元,占1996年农民人均纯收入的  7 l%,其中农民缴纳的农业税、农业特产税和屠宰税总计306亿元,人均负担只占1996年农民人均纯收入的19%;而农民直接缴纳的村提留和乡统筹以及其他各项行政事业性收费和政府性基金、集资达到837亿元,占1996年农民人均纯收入的52%。

    上述统计只是就全国农民平均负担而言,并不包括乱摊派、乱收费、乱集资等在统计之外的“三乱”数字。否则中国农民的实际负担水平和税费比例可能会更高。各种“三乱”大约相当于统计的税费数的 20%。此外,1997年全国农民负担的农村义务工、劳动累计工合计82亿个,如果按平均每个工值10元计算,则仅此一项农民人均负担就达到93元。

      中国现行的农村税费制度和征收办法不尽合理,存在着很多问题。这些问题在严重侵害了农民物质利益和民主权利的同时,也挫伤了农民的生产积极性,伤害了农民对政府的感情,影响了农村的社会稳定。

    1999 3月,中央政府强调:要抓紧制订并实施农村“费改税”方案,以切实减轻农民负担。

    20006月,国务院推出农村费改税方案,并在全国一些地方试行,标志着农村税费改革工作正式启动。

二、湖南武冈的“费改税”

    武冈市是湖南省的一个县级市。1995年该市在全省率先进行了“费改税”的试点工作。武冈的“费改税”,就是将目前村级对农民收取的三项提留和乡镇的五项统筹收费等改为统一征收“农村公益事业建设税”。其税负不得超过农民上年纯收入的5%,由乡镇财政所具体组织征收或委托其他单位和部门代征代扣代缴,纳入乡镇财政预算管理。实行“费改税”后,乡镇任何部门和单位不得以其他形式向农民无偿收取费用,农民也有权拒绝并提起行政诉讼。

    武冈的“费改税”办法,废除了一切不合理的收费项目,改为征收“农村公益事业建设税”,以税收形式来处理国家与农民的分配关系。纳税人是试点乡镇行政区域内的农民,同时与责任田相结合,实行“以人为主、人地结合”的征收办法,即有责任田和有户籍的人口,按100%的比例征收;没有责任田的按70%征收,有责任田但户口已迁出的按30%征收。经过两年的实践,1997年改为“人田各半”的办法进行征税,即对有户口有责任田的按  100%征收,只有户口而没有责任田的按50%征收,有责任田无户口的按50%征收。计税收入(即税基)是统计部门统计的农民上年人均纯收入(包括生产性收入、农林牧副渔业收入、个体、私营经济的经营收入等)。但人均纯收入数据只统计到乡,全乡只有一个计税标准,不利于贯彻公平税负的原则,于是在1997年武冈市根据农村经济条件的好坏划分为三个档次,确定不同的计税收入,同时从减轻和稳定农民负担的角度出发,确定以前三年农民人均纯收入的平均数作为当年计税收入,农民负担稳定三年不变。税率采用地区差别比例税率,1995年试点乡镇税率确定为3%,1996年扩大试点后税率确定为5%以内。农村公益事业建设税是在农产品出售取得收入或其他应税行为发生时,由乡财政所负责征收或委托其他部门代扣代缴。对于纳税人在当年发生重大自然灾害、以及本行政区域范围内的五保户、孤儿纳税有困难的,可  以减免税收,但所减税额原则上应控制在年初税收任务总额的5%以内。

    武冈的“农村公益事业建设税”收入统一纳入乡镇财政专户管理,实行专款  专用,并严格执行预算制度。收入和支出预算须经乡镇人民代表大会审议通过,其决算接受市财政和审计部门的检查和监督。该税的支出范围划分为12个方面,  包括:村级干部报酬和公务费支出,乡村两级教育支出,农村卫生事业发展支出,  农村文化、体育、广播、电视事业发展支出,列军属优抚支出,五保户供养和特  困户补助支出,基层民兵训练、征兵及国防教育支出,计划生育统筹支出,乡镇

  和村级道路建设支出,农田水利和开发性农业支出,公益金支出,征收费用支出等。整个支出管理以财政部门为主,其他有关部门配合,在财政总管的基础上实行分类管理:对村级干部报酬、公务费、管理费支出,通过乡镇财政所拨款,由乡镇经管站管理:教育支出通过乡镇联校管理;五保户供养、特困户补助、烈军属优抚款以及民兵训练费、国防教育费分别由乡镇民政办、乡镇武装部按照规定掌握使用,向乡镇财政所报账;其余各项经费由乡镇财政所直接管理。

    武冈的“费改税”主要有四个特征:(1)只对“三提五统”进行改革,不涉及原有的农业税制和粮食购销体制。因此,改革的难度相对较小,改革的可行性大大增加。(2)完全采取货币征收,这更有利于保证乡镇政府用于农村公益事业建设的资金需要。(3)乡镇财政对本级政府各个部门的收支实行统一预算管理,不仅从收入征管方面解决农民的负担问题,同时又对农村公益事业的支出管理进行规范。(4)改变了政府各部门以前自收自支自行管理的格局,初步建立起在乡镇财政监督下的部门单位预算财务管理制度,收入和支出经同经人民代表大会审议通过后执行,并进行审计监督,从而杜绝了乱开支的现象,有利于村级领导班子的廉政建设。(5)加强了农民负担的监督管理,农民负担总量得到有效的控制。

    武冈的费改税对于控制和减轻农民负担起到了积极作用。1995年未试点的4个乡镇农民负担比例分别为53%、58%、54%、53%,人均负担分别是5587元、5746元、 5341元、  523元。  1996年该市试点乡镇扩大到六个,六个试点乡镇人均负担比例平均只有32%,人均负担最高是44元,最低的34元,农民负担比例比1995年下降了l2个百分点,人均减负 13元,比未实行“费改税”的乡镇人均减负18元。实行“费改税”后,通过加强乡镇财政管理,充实了乡镇财力,促进了农村各项公益事业发展。如邓元泰镇,试点前每年只有两三个公益事业建设项目,而改革后的1995年就安排了12个项目。1997年经武冈市人民代表大会决定在全市普遍实施“费改税”。19978月湖南省政府在武冈市召开了全省“费改税”工作会议,决定从1998年起在全省范围内进一步扩大费改税试点,每个地市州都选择一个县进行试点,在更大范围内进行探索和实践,完善做法,积累经验。

三、点评

    1、税与费作为政府弥补其提供的公共商品和混合商品的成本的两种方式,在理论上是可以明确分开的。按照效率与公平相结合的原则,公共商品的成本应通过税收筹集,而混合商品的成本应通过税和费两种方式来筹集;税收所遵循的主要是支付能力原则,而费则主要遵循的是受益原则。但在实践中,由于混合商品既需要征税,又需要收费,从而会出现税、费分摊比例如何确定的问题,税的费化与费的税化也就不足为奇。

    2、如果政府的征税行为和收费行为是依法进行的,税的费化与费的税化就不会产生严重的后果。从这种意义上说,费改税的真正意义在于使政府收人行为规范化。而要做到这一点,关键在于政府行为必须受到公众的制约。如果政府的各项收费也能类似税收一样,其政策的出台经过一定的法定程序和科学论证,现存的各种收费问题也就可以迎刃而解。

    3、农村费改税问题可能要复杂一些。这不仅是因为农村各种收费问题更严,矛盾更尖锐,而且是因为它涉及到农村集体经济的性质、基层财政体制等问题。我们认为:由于承包责任制实施以后,农村集体经济组织实际上已名存实亡,乡级政府以下的村组履行的是政府职能而非集体经济职能,地方相应的经费来源也应主要通过税收而不是农村税收以外的各种“提留”“统筹”来解决。如果这个前提成立的话,从支付能力原则和受益原则两个角度去比较城乡居民的税负(包括“费负”)差异,极度不公的现象一目了然。因此,不改变现行财政体制,不加大对农村财政的转移支付,希望通过“费改税”去稳定乃至减轻农民负担,很难达到目的。

4.武冈模式只是一种探索,成败与否,还有待实践进一步检验。但有一点是肯定的,那就是如果没有相关因素的配合,任何一项改革措施都不会取得预期的效果。

 

案例5                 韩国为何没有陷入债务危机的泥潭?

                       ——析论国债投资的方向与效益

一、描述

20世纪80年代初,拉美、非洲、亚洲有近40个发展中国家爆发了外债危机。巴西、菲律宾等国曾试用国际上流行的偿债率和负债率等指标控制债务规模,结果在没有超过警戒线的情况下,爆发了严重的债务危机。南美的危地马拉和萨尔瓦多,1982年的偿债率分别只有 7l%和 3.7%,也无法如期偿还外债。但作为重债国的韩国却成功地避免了债务危机。韩国自1965年以后,外债规模迅速扩大。1983年底外债突破400亿美元大关,外债占GNP之比达30%,偿债率达212%。到1985年,韩国的外债达468亿美元,列世界第三债务国(前二位分别是巴西和墨西哥),偿债率高达315%,大大超过了警戒线。作为一个发展中国家,韩国同样遭受西方国家经济危机的打击和石油价格波动的影响,为什么没有陷入债务危机的泥潭呢?

二、评析

 韩国成功地避免债务危机的经验是:将债务资金用于资本和技术密集型的重、化工业,促进产业结构升级换代,扩大出口创汇能力,以足够的外汇来偿还债务。正如 1986年世界银行的《世界发展报告》所述:韩国的外债“几乎全部用于生产性投资,大部分资本都得到有效的使用”。这说明,一国是否陷人债务危机,关键不在于有无超过警戒线,而在于债务资金的使用方向及效益。

 国内一些学者和官员在评判国债规模是否适度时,常常借助于三个指标,即国债负担率(国债余额/GDP)、国债依存度(当年国债发行额/当年财政支出额)和国债偿还率(当年国债到期付息额/GDP),并以三条警戒线(分别是45%、15%和22%)为参照系,认为只要在此范围之内,国债规模就是适度的。从20世纪80年代发展中国家外债危机的情况看,这种认识未必完全正确。

我国自从1981年恢复发行国债以来,国债规模便节节攀升,尤其是1998年以后,国债规模大幅度扩张。国债已成为各国政府进行宏观经济调控的重要手段。于是,如何把握国债规模的“度”,就成为人们关注的焦点。应当承认,三条国债警戒线有一定的道理,但评判我国的国债规模不能绝对化。因为这三个指标也有些缺陷。 ①忽略了政府预算的差异。我国政府预算并未统一,很大一笔资金游离于预算收入之外,而在计算债务依存度等指标时,又仅仅考虑预算内收支,这样,就使得指标所包含的内容产生了差异,也就失去了可比的基础。 ②忽略了财力集中度的差异。西方市场经济国家的财力集中度明显高于我国,财政收入占GDP的比重一般为30%一40%,甚至超过50%。而我国仅20%左右,由此造成了巨额的财政收入差额。因此,在评价国债负担率时,我国就不能简单地拿 45 %的警戒线作为标准,也许以20%来评判更为妥当。③忽略了国债结构的差异。国债的适度规模会因为国债结构的差异而不同。在期限结构上,我国目前大多是35年的中期国债,缺乏1年以下的短期国债和5年以上的长期国债,期限结构比较单一。而西方各国发行的大多是1020年的中长期国债。中长期国债可以满足政府长期性投资的需要,并在较长时期内不会形成政府的偿债负担。 ④忽略了国债使用效益的差异。若国债主要是用于生产性支出,则可以从以后产生的直接经济效益中得到弥补,投资回收率较高,形成一种“内生”的偿还能力。反之,若国债大多被用于非生产性支出,一时不会带来显著的经济效益,则真正用于偿债的资金来源就很少。

面对日益膨胀的国债规模,人们不禁会问,借的钱都用到了什么地方去了?统计数据表明,每年发行国债的收入有23用于到期国债的还本支出和利息支出。主要因为目前已进入了一个偿债高峰期,靠税收偿还上一期的国债几乎没有可行空间,不得不采用“借新债还旧债”的办法去兑付到期的国债。每年发行的国债有13用于基础设施的投资和建设。增发国债用于加快基础设施建设,是在特定条件下采取的暂时性财政措施,并不意味着中长期控制债务规模、压缩赤字的原则被放弃,换言之,这种应急举措决不可长期化。基础设施盲目贪大求新也有问题,因为基础设施能否有效带动经济增长,还要看资源潜能的发挥和市场竞争力的形成。沿海一些地区的基础设施规模大大超前于经济增长的需要,甚至出现闲置和浪费状态。再说一些基础设施项目,如大江大河大湖堤坝的加固,其效益是减灾效益、社会效益和潜在效益,政府靠什么还债?因此,国债投资的方向要适当调整。长期来,那些影响未来经济发展的重大行业得不到发展,相关行业的产品要大量进口。为解决这一“瓶颈”问题,可以考虑投向与产业升级关系密切的装备工业及电子、信息、飞机、汽车、造船等行业。通过招标转贷的形式,培育和扶植一批具有规模优势和核心竞争力的民营企业。

在调整国债投资方向的同时,还应加强对国债投资的管理监督。199812月,财政部驻35个省市的财政监察专员办事处曾对72个重点项目进行检查,结果在涉及138亿元国债专项资金的72个重点项目中,有20个项目存在不同程度的挪用资金或不按规定使用资金的情况。挪用的资金主要用于建办公楼、宿舍楼、购小轿车和出国旅游、发放工资。有10个项目前期准备不足,从规划、设计到投资预算的制定,均未经科学论证,纯属“边勘探、边施工、边设计”的“三边工程”。这些项目在建设过程中概算随意变动,初步统计已超过概算957亿元。这种现象必须彻底杜绝,否则,即便国债规模末达到国际公认的警戒线,仍有陷入债务危机的可能。

 

案例6               国债抢购不到的症结在哪里?

                        —析论国债的招标发行与包销发行

 

一、描述

近年来,政府扩大国债的发行规模,民众认为国债安全性和盈利性较强,因而纷纷排长队购买国债,场景十分火爆。然而又有不少人抱怨国债抢购不到。原来,在国债券销售过程中,存在着种种“猫腻”现象:一是“关起门来卖国债”。一些金融机构利用其国债承销商的便利,让内部职工先行购买或机构自行认购。二是“打开后门买国债”。一些金融机构的员工,把凭证式国债当作“紧俏商品”,拉关系,卖人情,把国债卖给亲朋好友,寻常百姓只好望“债”兴叹。三是“买国债先存款”。一些营业网点擅自规定,购买国债。  

二、评析

国债券销售过程中存在的种种“猫腻”现象,说明国债的投资收益率比较高。但同时也引起人们对包销发行方式的反思。从1992年起,我国国债发行一直采用先由国债认购团全部从财政部那里买进,然后再向社会各界推销的方式。这种方式可使财政部的债务资金迅速入库,但不利于降低利率水平,因为利率或投资收益率是财政部与国债认购团进行谈判的重要内容。如果国债的投资收益率比较高,国债就成为一种抢购商品,寻常百姓便买“债”无门。有没有更好的国债发行方式呢?不妨看看美国的招标方式。美国财政部从1985年起,都通过电子网络系统,招标发行不具实物券面的记账式国债。每个月都发行2年期和5年期的中期国债,每周都发行1年期以下的短期国库券,有时也不定期招标短期和长期国债。

联邦储备银行作为代理机构,具体组织国债的招标活动。国债招标主要包括竞争性招标和非竞争性招标。参与招标的投资者主要是国债一级自营商,银行、证券公司等金融机构,以及个人。个人主要参与非竞争性招标。机构投资者通过与联储联网的电子网络系统向联储申请投标。每周二下午,财政部宣布下周招标的国债数量和期限,下周一开始投标、招标,周四进行券款结算。投标者可以有47天的时间考虑投标事宜,根据各自对市场需求情况的预测提出报价。联储接受标书的最后期限是招标日中午12点。在招标日下午2点前,联储工作人员用一刻钟左右借助电脑审查标书并送交财政部,由财政部根据其筹资成本、发行规模和招标规则确定中标者。当日下午2点左右即可向社会公布国债招标情况。中标率一般在50%左右。

美国财政部在联储的支持、配合下,每年大约进行160次的国债招标活动。这种方式有以下几个优点。①有利于增加国债发行的透明度。每当新的财政年度开始,经国会审议通过的财政预算都对年度债务规模作出明确规定,在此限额内,由财政部按其制定的债务管理政策组织国债发行,年度之内发行哪几种期限券种、何时发行也均在年初向全社会予以公告。将年度国债发行计划的安排情况通过比较固定的时间表预先向社会公告,有利于广大投资者根据各自经营状况及早作出投资安排,减少国债发行对金融的冲击。因为,国债招标既然是一种市场行为,投标者只有了解了市场供求情况及其资产运营需要,才有可能向财政部发出标书。投资者预先明了一年中发行哪几种国债、每种国债在何时发行,且有47天的考虑时间,就可以根据自己的市场预测和各自资金调度情况而事先编入年度经营与投资计划,使其各种业务经营能够相互协调。有利于改善财政部的现金流量管理。美国财政部根据事先确定的时间表,连续定期性招标国债。这样做有利于财政部根据财政收支进度状况,及全年社会资金流量的运动规律,尤其是暂时闲置数量的时间分布情况,组成债务的连续发行。既可调剂因先支后收而出现的临时资金余缺,又避免出现因债务资金集中入库而处于闲置却仍支付利息的状态,也有利于充分利用市场供求关系调节债务发行条件,促进债券销售进度,不至于因不明确市场供求而多付成本或延长发行时间。③有利于调控经济。在美国,国债同样是一种抢购商品,市场需求旺盛,且具有极强的流动性,投资者能够随时出入二级市场,卖掉或买进国债。不仅每次国债招标产生的发行价格和收益率会成为非国债有价证券发行条件的基准线,而且通过影响各种金融具而对市场产生政策导向作用,尤其是每次长、短期国债利率的调整,都对美国证券市场以及全球美元市场产生很大影响。为了防止垄断,美国国债招标办法规定,单个机构购买份额不得超过35%,每次至少有四家国债一级自营商参与竞争性招标,个人参与非竞争性招标的一次性认购额不得超过500万美元。否则,将视为不正当竞争行为,会受到严厉制裁。④有利于提高国债发行效率。美国国债招标过程中的标书主要是通过电脑传递的,很少有纸面的标书。比较完善发达的电子技术服务系统,能够辅助投标者设立电子证券账户、准备金账户和划转结算券款所用,并供传递标书、开标结果和中标通知等信息资料。参与投标的机构投资者,尤其是银行、证券公司等金融机构都与联储的商业记账系统联网,该系统遍及联储的36个分支机构,机构投标商在该系统设有证券账户和准备金账户,供其投标国债所用,一旦中标,联储将其购买的债券记人证券账户,并在3日之内将券款通过中标者的准备金账户划入财政部国库;联储还通过该系统监控中标商再行售出国债情况。参与非竞争性投标的个人投资者,可在财政部直接记账系统中开设账户。该系统在财政部和联储分支机构共设有37个服务办公室,专为个人投资者登记、结算及兑付等一系列服务。    可见,招标发行方式值得我国借鉴。或许,国债券销售过程中“猫腻”现象的解决,必须依赖于发行方式的创新。当然,招标作为市场化程度最高的国债发行方式,需要有一定的条件,如二级国债市场2融资渠道和套期保值手段。美国之所以有众多的金融机构参与国债投标且投标额巨大,原因是发达的二级市场不仅提供现货交易,而且还提供了回购、期货和期权交易,这就为金融机构提供了良好的融资渠道,使之能够事先融通足够资金认购大量国债,而国债的高流动性和低风险性又使这种资金融通极具安全性和有效性;另外,交易所的短、中、长期国债期货合约和期权合约交易,又为证券金融机构投标国债提供了避免价格波动所可能带来损失的套期保值手段。

 

第四部分:财政管理案例

  

 

案例1            七个自然人与财政部的一场产权诉讼

 

“如果不是错发了一张《企业国有资产产权登记证》,我们也不致于如此尴尬。”310,财政部的一位官员对记者说。两个多月前,正是这张被北京市第一中级人民法院认定为“缺乏事实及法律依据”的产权登记证,导致财政部在一起行政诉讼案中最终败诉。

一、发

与财政部对簿公堂的是戴武威。19864,为解决富余职工就业问题,时为第十三冶金建设公司第四工程公司(下称十三冶四公司)开发部职工的戴武威,带领四公司职工子弟8人、职工4人以“戴武威小分队”的名义到山西河津县揽工。该小分队对外称“河津工程指挥部”,隶属于十三冶四公司开发部。

开发部与河津工程指挥部签订了《企业内部抵押承包经营责任制合同书》。《合同书》约定:“河津指挥部完成上交任务后,超额全留:其中50%作为生产发展后备基金与集体福利金,30%作为职工奖金,20%作为经营者的风险收入与其它支出。

1988年,十三冶四公司塑料再生加工成立,根据太原市花城区计委文件,该厂“属集体所有制企业,独立核算、自负盈亏,隶属于十三冶金建设公司集体企业管理处,归口北城区劳动服务公司,注定代表人:戴武威,注册资金:5万元人民币。”

1990年,塑料厂更名为“太原市保健食品厂”,注册资金变更为10.5万元。1991年又更名为“十三冶四公司金属制品厂”,法定代表人仍为戴武威。1996年金属制品厂注册资金变更为100万元人民币。

19998月,十三治四公司对金属制品厂进行财务审计,认为金属制品厂财务管理混乱、亏损严重,遂于199912月免去戴武威的厂长职务,同时宣布接管该厂资产,该厂副厂长、财务会计也遭解职。

20007月,戴联合原金属制品厂副厂长、财务会计一共7人向太原市中级人民法院提起民事诉讼,请求法院确定金属制品厂的产权归集体所有而非国有资产。同年11,太原市中级人民法院以“产权界定过程中与主管单位发生产权纠纷时,应由劳动行政部门会同同级国有资产管理部门进行调解和裁决”为由,驳回戴的起诉。

之后戴向山西省高级人民法院上诉,但山西省高院维持了一审裁定。

在诉讼的同时,戴通过太原市杏花岭区劳动服务公司,向山西省产权事务中心提出了对金属制品厂进行产权界定的申请。

200012月,山西省产权事务中心下达了《关于十三治四公司金属制品厂产权界定意见书》,确认金属制品厂的产权归河津工程指挥部和十三冶四公司金属制品厂的劳动者集体所有。考虑到河津工程指挥部自留积累资金中含有戴武威的承包兑现奖和承包风险收入,根据有关规定戴应按协议规定的比例享有一定的收益。

与此同时,十三冶四公司也通过其上级总公司——中国冶金建设集团公司向财政部提出了关于办理登属制品厂占有国有资产产权登记的申请。20012月,财政部依据《企业国有资产产权登记管理办法》,正式向金属制品厂颁发了《企业国有资产产权登记证》,“同意十三冶四公司金属制品厂依法占有、使用国有资本100万元,并承担国有资产保值增值责任。”这就意味着金属制品厂I00万元的注册资本归国家所有。

于是,围绕这两份结论完全相反的产权界定,戴武威与财政部之间展开了诉讼。

二、交

2001513,戴武威正式向财政部条法司提出了行政复议申请,要求撤销财政部给十三冶四公司颁发的《企业国有资产产权登记证》。理由有三条:1、该登记证在程序上越权违法;2、该登记证所采用的财务审计报告虚假;3、该登记证认定的100万元注册资本归国家所有与事实不符。

2001720,财政部发布行政复议决定书,针对戴的上述意见逐一进行了批驳,最后维持金属制品厂颁发的产权登记证。

对此,戴显然不能接受,遂又于当年10月向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼,状告财政部“认定事实错误,越权违法行政”,要求法院判令财政部撤销给金属制品厂颁发的产权登记证。北京市第一中级人民法院以戴武威不具备法定的诉讼主体资格将其诉讼请求驳回。7天后,戴向北京市高级人民法院提起上诉,要求撤销北京市第一中级人民法院的一审裁定。

20023月,北京市高级人民法院撤销北京市第一中级人民法院的一审裁定,由该院继续审理。庭审中围绕戴武威在行政复议中提出的3条意见,原被告展开了激烈的辩论。

关于程序越权违法问题,戴认为,财政部、国家经贸委、国家税务总局出台的《城镇集体所有制企业单位清产核资产权界定工作的具体规定》中明确规定:产权界定工作由各级人民政府分级组织、具体工作由当地集体企业主管部门负责实施。山西省劳动厅、山西省国有资产管理局、山西省地方税务局于19978月发布的“关于转发国家三部局《关于颁布〈劳动就业服务企业产权界定规定〉的通知》的通知”规定:凡在山西境内的劳服企业(包括中央国家机关、团体、企事业等单位创办的劳服企业)的产权界定工作,要按照分级管理的原则,由同级劳动、国资、地税部门统一组织进行。

戴认为,十三冶四公司营业执照、劳服企业资格认定应由太原市北城区工商局和劳动服务公司管辖,因此,财政部直接给在太原的十三冶四公司金属制品厂颁发产权登记证,违反了分级管理、属地管理的原则,超出了行政职责范围,在程序上是错误的,是越权行政。

财政部则对此回应:根据《企业国有资产产权登记管理办法》及《企业国有资产产权登记管理办法实施细则》的相关规定:财政部负责中央国有企业以及中央国有企业投资设立的企业的国有资产产权登记工作。而十三冶四公司金属制品厂是作为中央国有企业十三冶投资设立的,其国有资产产权登记工作理应由财政部负责办理。同时,山西省各部门的文件只是地方上的规范性文件,不能作为法律依据。

关于财务报告审计问题。戴认为财政部在向金属制品厂颁发产权登记证时,依据的是由山西智博会计师事务所于20003月出具的审验报告,该报告认定:“该公司注册资本为100万元,由十三治四公司于1988年投入。”但该会计师事务所之后出具给山西省产权事务中心的《说明函》中,却又对此做了特别声明:“经查证,该厂(十三冶四公司金属制品厂)原始注册资金5万元整,1996年变更为100万元。”

对此,财政部坚称办理产权登记证是严格按照规定的程序和要求进行的。

关于注册资本归国有与事实不符问题。戴武威认为金属制品厂作为一家集体所有制企业,自成立以来没有任何一家国家授权的投资机构或国有企业向其投入国有资本或国有法人资本,根据国家有关规定该厂的产权毫无疑问应归企业集体和个人所有。

财政部辩称金属制品厂是由十三治四公司创办,其5万元注册资金是由十三冶四公司开发部和河津工程指挥部资金投入的。由于十三冶四公司、十三冶四公司开发部及其河津工程指挥部均为十三冶所属内部核算单位,不具有独立法人资格,他们对十三冶四公司金属制品厂的原始投资应视为十三冶的投资行为,产权应归国家所有。

最后,北京市第一中级人民法院作出了一审判决,该判决最终采用了国务院第192号令《企业国有资产产权登记管理办法》第四条规定:“企业产权归属关系不清或发生产权纠纷的,可以申请暂缓办理产权登记”。认定财政部在向金属制品厂颁发产权登记证之前,山西省产权事务中心已经对其资产做出界定。在此情况下,财政部颁发产权登记证,认定金属制品厂的资产属于国有资产的行政行为“缺乏事实及法律依据”,据此撤销财政部向金属制品厂颁发的《企业国有资产产权登记证》。

三、余

北京市第一中级人民法院的判决下达后,财政部没有提起上诉。但事情并没有因此而结束,一审中的第三人,十三冶四公司金属制品厂却于2003112向北京市高院提出了上诉,并将财政部列为第一被上诉人,再次将财政部告到北京市高院,要求撤销一审判决,维持财政部给金属制品广颁发的产权登记证。

“这些事情马上就要交给国资委处理了。”37,金属制品厂的代理人黄志明律师说。

财政专家王福重博士指出,“财政部既要负责对全民性的公共收入和支出进行预算,又要代表国家负责监管分布在全国17万户国有企业中的近11万亿庞大的国有资产,它将不堪重负。”因此,在王看来,成立国资委,财政部“瘦身”是必然之选。

根据刚刚获得十届人大通过的成立国资委的改革方案,国资委成立后,监管国有资产的职能将从财政部剥离,财政部将只负责对公共财政收入和支出进行预算。王认为监管国有资产的职责从财政部剥离更符合独立公平的经济和司法原则。    (资料来源:2003324《二十一世纪经济报道》)

 

 

   

 

       

案例2                国、地税机构为何分别设立?

                            ——析论中央与地方对财力资源的竞争

一、描述

 1993年起,为配合税制改革和财政体制改革,中国税务机构实行重大改革:成立了正部级的国家税务总局,将省以下税务机构分设为国家税务局和地方税务局两个系统,中央税和共享税由国家税务局负责征收,共享税中地方分享的部分,由国家税务局直接划入地方金库;地方税由地方税务局负责征收。到1994年底,全国有27个省、自治区、直辖市基本完成地、市、县税务机构的分设组建工作。随着国、地税机构的分设,税务干部编制也大差增加。1993年底全国税务系统人员总数为581万人,到1999年初已达992万人,其中国家税务局系统575万人,地方税务局系统416万人。有人测算,国、地税机构的分设后,征税成本大约增加40%。

二、评析

为什么国、地税机构必须分设?或许从世界历史中能够找到这一问题的答案。

先看看美国历史。熟悉美国历史的人都记得,最初的“UnitedStates of  America”并不是联邦制国家,而是一个邦联。联邦与邦联的区别在理论上有多种解释。但就美国历史而言,在邦联时期,邦联政府是不直接征税的,邦联政府履行职责要由各States协商出钱。(现在人们称State为州,在邦联时期,State应称为邦国。我们在中文译名上如此精雕细刻是为了避免发生误解,因为美国毕竟离我们很远,美国建国初期离我们就更远了。而美国人自己学习了美国历史,就知道建国初期的States和现在的States虽然仍为同一个字,但内容已经大不相同了。)美国建国几年以后,刚刚取得对英作战的胜利,内部的纷争便日益激化,权力很小的邦联政府难以处理各邦国之间的矛盾,各邦国开始甩开邦联搞双边或多边协议来处理争议,邦联的生存岌岌可危。一批政治人物认为邦联体制无法满足政治经济的需要,难以为继,各邦国必须在邦联解体和邦联改为联邦两者之间进行选择。于是产生了世界上最著名的美国联邦宪法。在短短的几年之内,“United States of America虽然行不更名、坐不改姓,但体制已经由邦联改为联邦了。与我们讨论的问题有关的也是令人深感兴趣的是,在美国联邦宪法中,各States决定授予联邦政府的诸项权力中,赫然列在首位的是征税权!也就是说,美国人想建立一个真正的中央政府时,他们认为这个中央政府所需要的权力中最重要的是征税权。当然他们也为宪法生效后的各States(州)保留了自己的征税权。有人认为美国宪法史的主要脉络之一,就是中央、地方权力分配变动的历史,还有为美国没有和欧共体国家一样实行增值税,主要原因之一是实行增值税必须剥夺目前各州保留的征收零售税的权力,而这是各州难以接受的。我们不准备对这些观点进行深入的讨论,只是想通过这些材料说明,征税权对中央政府的重要性。是否可以说征税权是中央政府的生命线之一,是不可缺少的生存条件?

再看看苏联解体的历史。苏联解体的原因非常复杂,也不是我们讨论的内容,但下面的史实也不能不令我们思考。19913月,苏联联盟委员会通过新联盟条约草案提交各共和国最高苏维埃审议,包括俄罗斯在内的多数共和国都表示愿意签署新联盟条约。这个条约大大缩小了联盟的权力,扩大了各共和国的权力。但在谈判中关于征税权的问题却成为分歧焦点之一。戈尔巴乔夫要求改变原征税体制,联盟政府要拥有征税权。为此他不惜以退出谈判来向对方施加压力。但叶利钦与其他共和国坚决不肯让步,即使戈尔巴乔夫退出会议也在所不顾。最后,在共和国承诺上缴部分收入的前提下,征税权仍由各共和国行使,联盟征税权被否定。历经“819”以后的风云变幻,一切保留苏联的努力均告失败,苏联最终解体了。但在我们阅读一些历史材料时,一个小小的细节会令我们感兴趣:伴随着各共和国独立的过程,先有一些共和国拒绝向苏联财政部上缴税收,经戈尔巴乔夫请求,俄罗斯仍承担上缴任务。也就是说,戈尔巴乔夫要依赖叶利钦领薪水了。最后在叶利钦宣布不再向苏联财政部上缴收入之后3天,苏联政府就彻底关门了。苏联的解体是20世纪末期最深刻而复杂的事件之一,我们当然不能认为征税权发挥了多么了不得的作用。但上面这些史料也不能不使我们警觉:中央政府不把握征税权,行吗?

问题回到中国。众所周知,50年代初期,中国的经济体制是学习苏联的,征税体制也一样。征税权是由各级政府行使,税收收入通过预算在各级政府之间进行划拨,以满足支出的需要。如果  考虑到征税成本,将已经分设的税务机构合并,对国家税务局和地  方税务局来说,困难不是不可克服。但是,谁放弃自己的征税权 呢?有人指望中央政府放弃征税权,再恢复到1993年以前的局  面,这个指望恐怕是不可能的。历尽艰辛才建立起来的中央征税  机构有谁会轻易抛弃呢?有人指望地方政府放弃征税权,这种可能性不能说没有,但究竟有多大就很难说了。其实,在讨论1993  年税制改革方案时,中央政府的态度就很明确:中央政府建立征税机构是既定方针,如果哪个地方政府愿意委托中央征税机构征收地方收入,中央征税机构愿意承担,并且不要地方政府出经费。事实是,面对这样优厚的条件,没有一个地方政府愿意将地方收入全部委托给中央征税机构。恰恰相反,在新税制实施的几年中,看到的是不同级别的地方政府也为各自收入的征税权发生争论。所以,对两个税务机构能不能合并的问题,最好的回答就是只要哪个地方政府愿意放弃其征税权,当地的地方税务局就可以撤销并入国家税务局。到目前为止,还没有迹象表明有哪个地方政府愿意放弃其征税权,所以,在可以看得见的未来,两个税务局合并的前景是不存在的。

 

 

案例3             政府预算的年中调整意味着什么?

                      ——析论预算的经济稳定效应

一、描述

199836,财政部长在全国人大九届一次会议上作预算报告,强调1998年要继续实行适度从紧的财政政策,严格控制财政支出,中央财政赤字要比1997年的执行数560亿元减少100亿元。19988月,财政部向全国人大常委会提出预算调整方案获得批准。预算调整方案的基本内容是:增发1000亿元长期国债,用于基础设施专项投资,它使中央和地方的预算支出各增加500亿元,中央财政赤字由年初预算的460亿元扩大到960亿元。如此大幅度的年中预算调整,是建国以来所罕见的。那么,这种调整意味着什么呢?

二、评析

如此大幅度的年中预算调整,意味着政府启动了积极的财政政策。积极财政政策的要义就是,在经济萧条时政府采取的旨在提升经济景气的适度扩张的财政政策。财政政策是扩张还是紧缩,判断的依据是收支变动状况。增支减收为扩张,增收减支为紧缩。何时扩张何时紧缩,要看处于经济周期的哪个阶段。如果以C为消费,S为储蓄,T为税收,M为进口,I为投资,G为政府支出,X为出口,则宏观经济均衡必须满足下面的条件:CIGXCSTM,即I+(GT)+(XM=S。在经济处于萧条阶段时,I S,因而维持上面的等式,应使(X M)+( G T)>0。如果 X M,则必须使  G T。当经济处于繁荣阶段时,则应做相反的操作。

1998年之所以由适度从紧的财政政策改为积极的财政政策,是由以下背景所决定的。①东南亚金融危机的影响。以199772泰国宣布放弃联系汇率制为标志而爆发的东南亚金融危机,引出一浪又一浪的冲击波。到1998年,已席卷了整个亚洲,并扩展到俄罗斯,波及拉美,进而使欧洲和美国也受到影响,其对亚洲乃至世界经济的影响之巨,大大超出早些时候一般人的估计。中国经济被认为受影响最小,但到1998年,外贸的增长幅度也明显放缓,并于5月出现负增长。②金融危机的影响与经济周期低谷阶段相迭加,经济增长趋缓,并出现通货紧缩迹象。中国经济增长率(以GDP增长率衡量)从1993年的135%回落到199788%,平均每年下降约1个百分点,这时被认为还处于比较适宜的区间,但惯性下滑并未停止。1998年上半年经济增长率仅为7%,与全年8%的增长目标形成明显差距。同时,物价水平持续负增长,l7月居民消费价格比上年同期下降04%,商品零售价格下降22%。③20年的改革开放终于告别“短缺经济”的局面。中国经济在改革开放前一向以供给不足为主要特征。改革开放以来,这种局面逐步改观。在几个经济周期的低谷阶段上,先后出现过1983年的“局部买方市场”,1990年的“市场疲软”,终于在19971998年走到了较全面的所谓“买方市场”,市场上供不应求的商品种类已寥寥无几,供大于求或供求平衡的占绝大多数。企业产成品库存总量不断增加,1998年中已达4万亿元,约相当于GDP40%以上。④“国有经济战略性改组”带来了大量的下岗和失业人员。近20年的改革,经过一系列的前哨战和外围战,走到了国有经济战略性改组的攻坚战阶段。在“软着陆”后需求不旺的宏观环境下,为了对企业维持必要的优胜劣汰改组压力,总体上已不再沿用过去的种种优惠与关照手段挽救效益不佳的企业,而是积极促进企业的兼并重组乃至破产;加上前述内、外部增长减速因素的迭加,使微观层次困境加剧,于是出现了大量的下岗分流人员,一年约1000余万人,失业压力增大。缓解失业压力成为决策上和社会各方所关注的大问题。⑤货币政策连续、密集运用,但政策效果不够明显。针对我国经济“软着陆”过程中的情况,货币政策方面采取了一系列放松银根、刺激需求的政策。19965月之后的两年多时间里,中央银行先后多次降低存、贷款利率,并在1998年初取消国有商业银行的贷款限额控制(改为资产负债比例管理和风险管理),降低准备金率,颁布积极实行贷款支持的指导意见,等等,以求扩大企业贷款需求,刺激投资。货币政策如此连续、密集的运用,可以说是“竭尽全力”的,然而,迟迟没有产生足够明显的政策效果,其操作余地已经相对狭小。很显然,1998年年中的预算调整是英明的决策。事实也充分证明了这一点。从1998年到2001年,累计发行长期建设国债5100亿元,国债项目投资直接带动经济增长分别为15个百分点、20个百分点、17个百分点和18个百分点。长期来,我国一直把“当年收支相抵略有盈余”看作是理想的状态。其实,判断预算收支对比结果不外乎盈余与赤字,两者的取舍一定要着眼于经济运行状况。因为与经济均衡相比较,预算平衡是第二位的,不应为达到预算平衡而置经济均衡于不顾,相反,宁可以牺牲预算平衡为代价实现经济均衡。当然,赤字与债务也不是无限度的,从这个意义上说,无论扩张的还是紧缩的财政政策,都要相机抉择而不可永恒不变。

 

案例4         预算监督:广东人大监督之利剑

  审查和批准地方财政预算,是地方组织法和预算法赋予地方人大的一项主要职权力。但这项职权在相当多的地方形同虚设。如何行使好法律赋予地方人大的这一神圣职责,广东人大又一次走在了全国前列。
  审查批准地方财政预算,原本是地方组织法和预算法赋予地方人民代表大会的基本权力之一,但长期以来、在相当一些地方,人大审查批准本级财政预算的权力形同虚设,往往只是地方党委、政府一把手和个别分管领导知底。即使一些知法的地方政府向本级人民代表大会报告财政预算工作时,也常常采取只让代表知道大账,不让代表知道小账的办法,多报告级预算,少报告级之下的级预算,不报告级之下的买电脑之类的级预算,导致外行人看不懂,内行人搞不清,人大代表不知道政府每年到底花了多少钱、这些钱都花到哪里去了,即使最后查出政府财政上的问题了,人大的这种事后监督也往往没有多大效力,严重影响了人大权威。
  这种现象一方面削弱了预算的配置功能,影响了财政资金的使用效率,不符合建立公共财政框架的要求;另一方面也使人大的这项职权形同虚设,人大监督难以真正发挥效力。久而久之,政府预算资金成了唐僧肉,许多打着扶贫基建等旗号的项目从中吃了一口又一口,但项目资金的使用却往往与预算不符。
  在预算监督方面,一向敢说敢做的广东人大走在了全国前列。
  财政腐败:人大代表呼吁加强预算监督
  20007月下旬,广东省审计厅向省人大常委会递交了一份《关于广东省1999年省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,人大代表在审议时发现的情况简直触目惊心:飞来峡水利工程移民经费被挤占挪用3.165亿元;7.6亿元扶贫审计资金中查出违纪行为金额1328万元;社会保险资金被挤占。这些被挤占、挪用的预算资金被一些不法官员盖楼、买车、变现为接待费用和个人补贴、搞账外账。尽管违法单位和个人受到司法查处,但政府预算资金使用的这种无计划,既造成了政府财力紧张,也严重损坏了政府形象。看着这些令人揪心的数字,人大代表震惊了,强烈呼吁省人大常委加强对政府财政的监督,以法律的形式加以保证,否则必将酿成大乱。省人大常委会在有关决议中要求省政府改革预算编制,细化预算,将安排使用超预算收入方案、防范化解金融风险资金的使用管理和审计报告中提出的问题的处理等情况报告常委会。
  同年830,广州市第十一届人大常委会第19次会议对《关于广州市1999年本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》进行审议,人大代表在分组审议时普遍表示对审计报告不满意。
  代表们指出:整个审计报告过于简单,审计局审计中到底了多少部门、单位?多少部门执行财政预算时违规操作?违规金额有多大?出现财政违规使用的部门、违规金额占总数多大的比例?这些在审计报告中没有完全反映,而且含糊其辞。市审计局年年拿两个审计有问题的部门出来应付市人大,遮掩其他问题。代表们提出,1999年底市审计局的内部文件反映,广州市较大的市政工程建设项目——猎德污水处理厂有严重的挪用、截留财政资金的现象,但现在在审计报告中没有得到反映。
  代表们指出,像市水利局,19981999年已经连续两年被出有挪用、截留珠江堤防整治等专项财政资金的现象,但2000年的审计报告中不仅没有提供往年的处理结果,又出现新的挪用、截留问题。1999年市水利局局长还通过了市人大常委会的评议,这说明审计、人大的监督还要加强。有代表尖锐地提出,审计局在审计报告中没有反映审计的真实情况,是不是有关领导担心自己的乌纱帽?有代表建议,今后凡列入审计计划的部门,市人大可以指定要求审计局报告某个部门的详细情况,以增加人大监督的主动性。
  短短两个月内,省、市两级政府审计报告先后引起人大代表的不满,在广东省人大历史上十分罕见。自此,广东省、广州市人大代表对政府预算进行制度性、规范化的细化监督的呼声就一直没有停止过。广东省人大常委会开始将预算监督的改革列入议事日程。
  深圳经验:中国预算监督改革的先驱
  广东的预算监督改革从深圳开始。
  深圳市预算监督机制建设在全国都处于领先地位。1995年,深圳市二届人大常委会成立时即设立了计划预算审查工作委员会,并聘请了一批各方面的专家作为顾问协助工作,在全国人大系统起了领先作用。1997年,深圳市人大制定了《深圳市人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划及预算规定》,同时还制定了《深圳市人民代表大会常务委员会监督条例》,基本构成了计划预算审查监督工作较完整的法律规范。预算审查中以推进部门预算为核心,从1999年开始部门预算改革试点。2001年部门预算试点扩大到全市三分之一的部门和单位,共34个部门143个预算单位实行了部门预算改革;2002年,深圳市部门预算改革则全面铺开,所有行政事业单位都实行了部门预算,初步建立了适应社会主义市场经济要求的部门预算制度;当年还开展了绩效审计,即不仅要管住政府怎么花钱,还要管住政府花钱的效率,这又是一个创新之举。预算监督方面的深圳经验为后来广东省人大制定预算监督地方法规提供了实践基础。在省人大常委会的授权下,从1998年起,广东省人大财经委员会就在对历年来各级人大及其常委会审查监督预算及其执行情况的工作进行认真总结的基础上,组织起草了《广东省预算审批监督条例(草案)》,1999119省人大常委会主任会议同意,省人大财经委员会将条例草案提交于199911月召开的省九届人大常委会第十三次会议一审。省人大常委会组成人员一致认为,条例对提高预算草案的透明度,深入审查政府预算,加强各级人大及其常委会对预算的审批监督工作,将发挥重要作用。在2000年初召开的广东省九届人大三次会议上,洪志铭等11名省人大代表再次提出《关于加强我省地方预算审批监督工作的议案》,要求切实履行宪法和法律赋予地方人大及其常委会的职权,贯彻依法治省方略,尽早制定关于审查批准政府预算的法规,确立和完善预算审查监督程序和相关制度。20003月初,广东省人大会同深圳、肇庆、清远、茂名、怀集等市、县人大常委会及财经工委,参照全国人大常委会于199912月出台的《关于加强中央预算审查监督的决定》,再次对1999年的条例草案进行了认真细致的修改。2001219,《广东省预算审批监督条例》获省九届人大四次会议一致通过,并规定于200151日起实施。
  广东特色:政府预算科目列至项级
  《广东省预算审批监督条例》共分五章三十八条,分别对预算草案审查批准程序及审查的主要内容,预算执行监督的内容、程序与基本要求,预算调整的程序,决算审批程序与审查的主要内容、预算审查意见落实与反馈的基本程序、预算执行监督等作了明确规定。其最大特点就是将预算项目细化到项级,既有高度的透明度又具可操作性,这在全国其它省份是绝无仅有的。过去,因国家有关法律没有规定政府报送预算草案应达到的深度要求,在实际工作中,政府报送人大审批的主要是预算报告,所附的预算草案只是大类的数字,人大审议批准政府预算时,只掌握二十多个类级收支总数;而且,各级人大常委会基本上只是每半年听取一次人民政府关于预算执行情况的报告,由于内容很粗、科目不细,往往流于形式。《广东省预算审批监督条例》对政府预算报告所列的预算科目,从原来仅列的类级收支总数,扩延到具体运用的300多个款级、500多个项级财政资金,增加人大预算监督的透明度。新法还规定:财政部门应在同级人代会举行前向同级人大财经委员会或常委会财经工委汇报预算草案编制情况,并同时提交本级总预算草案和本级预算草案以及编制说明等详细材料,本级预算草案必须列至款级预算科目,重要的列至项级预算科目,逐步做到全部列至项级预算科目;人代会批准预算后,财政部门批复本级各部门预算时,要将批复的部门预算抄报同级人大财经委员会或常委会财经工委,使人大及其常委会对预算及其执行情况有更进一步的了解。按照新法,人大常委会经过审议后,认为同级政府安排不适当的,可责成同级政府严格执行人代会批准的预算;省、市人大常委会5人以上,县级人大常委会3人以上,对预算执行中同一问题提出疑问或者具体要求的,人大常委会财经委应将意见综合向人大常委会主任会议汇报,经主任会议决定,可以要求政府或其财政部门做出答复。政府或其财政部门应当提交书面答复并印发常委会全体组成人员。人大不仅对政府预算草案有了更具体、透彻的了解,同时也加强了对预算执行的监督,提高了人大对政府预算监督的效力和威力。
  政府买一台电脑也要向人大报告
  20021月底2月初召开的广东省九届人大五次会议上,广东省政府向人大代表们提供了一份长达144页的《2002年度广东省省级部门预算试点单位预算表》。这份预算表,细到政府部门购进一台电脑的型号、价格等都一一列出。《广东:政府买一台电脑也要向人大报告》,成为一些媒体的大号标题。广东人大、广东人大代表真厉害!广东人大监督的威力再次引起全国注目。20031月召开的广东省第十届人民代表大会第一次会议上,省政府向省人代会提交足有3厘米厚、1公斤以上重、605页长的广东省省级部门预算单位预算表,从省委办公厅到省红十字会再到一些省直中专学校,囊括了省政府所有的102个部门年度预算。每个部门的预算报告都遵循一个统一的格式:开头是《部门收支预算总表》,分收入支出两方面,分别列出了2003年度共有多少收入(预算内收入和预算外收入)、将总共支出多少等;接着是两个关于支出的明细表:一是关于基本支出(日常公用、对个人家庭的补助、离退休人员补助等);二是项目支出明细表,分专项性公用支出、固定资产购建、大修理专项、基本建设专项、其它项目支出等。报告将支出的每一个专项都列得清清楚楚,内容包括项目类别、项目名称、资金来源和简要说明等。所有的报告都详细到每一个具体的项目,比如某部门的单位食堂要整改、办公楼天花板要修理等。在项目外,还对用钱的理由作出说明,诸如单位食堂拟社会化,因此需重新改造等。102个省级部门的预算总金额达220亿元,其中105亿元为预算内资金,另外115亿元为预算外资金。如此厚度的预算草案,让与会代表感慨不已:两年前我们能看到的全省预算报告用一张纸就写完了---简略得让人看不懂;今天这张纸居然变成了一大本书,让人看不完……”2001年,广东省政府部门首次开始向省人大提交部门预算,但当年提交的只有7个部门。2002年,政府向省人大提交的预算报告扩展到27个部门。2003年,全省102个省级部门全都向人大提交了预算报告,并在开支流向中列到了。从“7个政府部门“102个政府部门、从、从一页“605,体现了广东省人大对省政府预算监督力度的加大。
  抽掉财政腐败的温床
  广东省人大在预算监督上所为,引起业界、学术界和传媒的广泛好评。有人指出:广东省人民代表大会在财政预算审批中这种从形式上的审查批准走向实质性的审查批准这一创新之举,遏制了地方人大审查批准本级政府财政预算时普遍存在的不作为现象,降低了财政预算执行中相伴而生腐败的机率,代表人民攥紧了钱袋子
  2002年初,《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》也正式出台,《办法》中要求计划部门在起草计划过程中,通知人大财经工委参加计划工作会议和其他专业会议,保障人大的知情权。20027月,广州市人大常委会在财经工委内增设了预算监督处,编制4人。2002年底,广东省人大常委会建立了预算监督室,加强事前审批与事后监督,从机构设置上进一步加强人大预算监督的力度。透明而高度细化的人大预算监督机制的确立,从根本上加大了广东人大对一府两院的监督力度,有效地规避了一府两院及其官员对财政资金的乱用,减少了政治腐败和社会经济的发展风险。2002年,深圳市人代会在对市政府的预算审查中,代表们提出,在电脑设备的购置上,有的部门一台电脑支出两万多元,有的不到一万元,无统一标准,要求市政府制定。对深圳某市级医院要求购置先进的核磁共振设备,代表们认为,市里同类设备已有五六台,再添置会造成资源浪费,且不利于医疗资源共享。这些意见都纳入了审查报告,并得到大会采纳……尽管目前这种细微而具体的预算监督在广东及各级地方人大中还不多见,但这种人大监督的方向却不可逆转,正是人大这种职权淋漓尽致的发挥,才使政府在钱袋子向外支出时有所顾虑:是否用得妥当、用得合适?否则就会遭到代表们的质疑和责难。这是广东社会政治民主进步的一种突出表现。记者在私下与广东一些政府官员聊天时,怕人大已经成为他们潜意识中的一根紧绷的弦。特别是一些计划、财政方面的官员,在编制政府预算报告时,不敢有丝毫的懈怠,惟恐出了错,被人大或人大代表揪到小辫子;在财政开支上,也大大减少先前的随意性,花一分钱都要算计半天:这能通过人大那一关吗?特别是政府每年一度的审计报告,有关的政府审计官员常常担心不能被人大通过。有人以广东现象广州现象来说明广东人大及人大代表的公信力和权威性。广东的市场经济发展相对比较成熟,市场经济公正、公平、公开的原则大都已经深入人心,这不仅表现在人大机构及人大代表的行为上,一府两院官员及工作人员的这种市场经济观念也贯穿到他们的日常工作生活当中,对于人大监督并非视若洪水猛兽,尽管监督到自己头上时有些懊恼,但大都可以接受,并不完全持一种绝对排斥的态度,甚至还会为人大及人大代表的监督助威。这是一种很厚实的社会基础。没有这种观念上的共通,广东地区风起云涌的人大监督不会起到如今这样的社会效果(地方人大2003424 10:31,王洪伟)。

 

 

 

 

(注:案例主要来源于刘京焕等主编的《财政学案例》,中国财经出版社2001年版 ;朱柏铭著《公共经济学》,浙江大学出版社2002年版)